Легенький М. І. Категоріально-змістові передумови дослідження адміністративно-правових засад формування і реалізації державної політики у сфері освіти // Міжнародний науковий журнал "Інтернаука". Серія: "Юридичні науки". - 2018. - №3.
Адміністративне право і процес
УДК 351.851
Легенький Микола Іванович
кандидат педагогічних наук, доцент,
докторант кафедри адміністративного права і процесу
Національний університет «Львівська політехніка»
Легенький Николай Иванович
кандидат педагогических наук, доцент,
докторант кафедры административного права и процесса
Национальный университет «Львовская политехника»
Legenky Mykola
PhD in Law, Associate Professor, Doctoral student of the
Department of Administrative Law and Process
Lviv Polytechnic National University
КАТЕГОРІАЛЬНО-ЗМІСТОВІ ПЕРЕДУМОВИ ДОСЛІДЖЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ ЗАСАД ФОРМУВАННЯ І РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ У СФЕРІ ОСВІТИ
КАТЕГОРИАЛЬНО-СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ИССЛЕДОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
CATEGORY-CONTENT PROVISIONS RESEARCH OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL FORMS OF FORMATION AND REALIZATION OF GOVERNMENT POLICY IN THE FIELD OF EDUCATION
Анотація. Розкривається актуальність необхідності однозначного визначення понять, які складають категоріальну базу дослідження адміністративно-правових засад формування та реалізації державної політики в галузі освіти. Узагальнюються наукові підходи до досліджуваної проблеми. Аналізуються основні результати змістового дослідження понять «адміністративно-правові засади» та «державна політика у сфері освіти». Узагальнюється практика застосування зазначених термінів у вітчизняному законодавстві. Обґрунтовується необхідність уточненого формулювання зазначених понять та пропонується їх зміст. Аргументується неприпустимість ототожнення понять «освітня політика» і «державна освітня політика». Дається власне визначення поняття «адміністративно-правові засади формування і реалізації державної політики у сфері освіти».
Ключові слова: категоріально-змістові передумови, адміністративно-правові засади, державна освітня політика, адміністративно-правові засади формування і реалізації державної політики у сфері освіти.
Аннотация. Раскрывается актуальность и необходимость однозначного определения понятий, которые составляют категориальную базу исследования административно-правовых основ формирования и реализации государственной политики в сфере образования. Обобщаются научные подходы к исследуемой проблеме. Анализируются основные результаты содержательного исследования понятий «административно-правовые основы» и «государственная политика в сфере образования». Обобщается практика употребления указанных терминов в украинском законодательстве. Обосновывается необходимость уточненного формулирования вышеуказанных понятий и предлагается их содержание. Аргументируется недопустимость отождествления понятий «образовательная политика» и «государственная образовательная политика». Предлагается авторское определение понятия «Административно-правовые основы формирования и реализации государственной политики в сфере образования».
Ключевые слова: категориально-содержательные предпосылки, административно-правовые основы, государственная образовательная политика, административно-правовые основы формирования и реализации государственной политики в сфере образования.
Summary. The urgency of the necessity of unambiguous definition of concepts, which constitute a categorical basis of the study of the administrative and legal principles of the formation and implementation of state policy in the field of education, is revealed. The scientific approaches to the problem under study are generalized. The main results of the content analysis of the concepts "administrative-legal principles" and "state policy in the field of education" are analyzed. The practice of applying these terms in the domestic legislation is generalized. The necessity of the specified wording of these concepts is substantiated and their content is proposed. The inadmissibility of identifying the concepts of "educational policy" and "state educational policy" is argued. The actual definition of the concept of "administrative and legal principles of formation and implementation of state policy in the field of education" is given.
Key words: categorical and substantive preconditions, administrative-legal principles, state educational policy, administrative and legal principles of formation and implementation of state policy in the field of education.
Вихідним положенням теоретико-методологічного підґрунтя дослідження адміністративно-правових засад формування та реалізації державної політики у сфері освіти вважаємо визначення сутності та змісту поняття «адміністративно-правові засади», яке, безумовно, відноситься до базових категорій адміністративного права а також понять «державна політика у сфері освіти» та «адміністративно-правові засади формування і реалізації державної політики у сфері освіти», яке по суті і є ключовим поняттям нашого дослідження.
Поняття «адміністративно-правові засади» доволі часто використовується в змісті та назвах досліджень з адміністративного права, однак нерідко дослідники ігнорують вивчення змісту зазначеного поняття та відразу переходять до наукового аналізу юридичних проблем, які вони відносять до засад того чи іншого адміністративно-правового явища. Подібна ситуація може призвести до нечіткості визначення меж предмета дослідження і, як результат, - або неповноту охоплення всього кола питань, що мають бути віднесені до змісту наукової проблематики, або ж навпаки – вихід за їх межі. В якості прикладу можемо привести публікації І.І. Литвина, який досліджуючи проблему адміністративно-правових засад діяльності навчальних закладів, визначає, що зазначені засади «… встановлюють вимоги щодо організації навчальних закладів, механізму здійснення внутрішньо-організаційного управління у них, визначають їх повноваження та відповідальність, умови та порядок матеріально-технічного, наукового, методичного та іншого забезпечення навчальних закладів, характер та порядок їх взаємовідносин з органами влади» [11, с. 99], певною мірою виходячи при цьому за межі предмету адміністративного права. В той же час пропонуючи визначення поняття адміністративно-правових засад діяльності навчальних закладів дослідник вдається до звуження змісту зазначеного поняття: «… під адміністративно-правовими засадами діяльності навчальних закладів у сфері надання освітніх послуг доцільно розуміти систему нормативно-правових актів, що містять адміністративно-правові норми, які регулюють найбільш суттєві аспекти організації та функціонування зазначених об’єктів» [11, с. 101].
В той же час опрацювання визначення, змісту та структури категорії адміністративно-правових засад вважаємо цінним не тільки в загальнотеоретичному плані – результати аналізу можуть бути використані в якості певного дороговказу для всього подальшого дослідження.
Відразу слід зауважити, що вітчизняні суспільні чи юридичні енциклопедичні видання не пропонують визначення терміну «адміністративно-правові засади», «правові засади» чи навіть «засади». В той же час тлумачний словник української мови надає декілька визначень вищезазначеного поняття. В аспекті нашого дослідження термін «засади» розглядається як: «1. Основа чогось; те головне, на чому ґрунтується, базується що-небудь. 2. Вихідне, головне положення, принцип; основа світогляду, правило поведінки. 3. Спосіб, метод здійснення чого-небудь» [16, с. 300].
Вітчизняне законодавство використовує аналізоване поняття практично у всіх його вищенаведених значеннях. Так, Конституція України 29 раз застосовує термін «засади», розглядаючи його у наступних значеннях: «основи» (Розділ1. Загальні засади), «підстави» (стаття 85 «…визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності») та «спосіб здійснення» (стаття 143 «… на договірних засадах» [1].
Аналогічна ситуація відзначається і законах України. Так, актуальний з урахуванням проблематики нашого дослідження Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» чітко визначає, що «Засади внутрішньої і зовнішньої політики визначають принципи та пріоритети державної політики у відповідних сферах» [3]. Відразу зауважимо на використання поняття «засади» у більш широкому розумінні від поняття «принципи», що вважаємо абсолютно виправданим, однак розширення аналізованого поняття виключно за рахунок комбінування понять «принципи» і «пріоритети» логічним, але неповним. При цьому доцільно послатися на дослідження В. М. Божка, який підкреслює, що термін «засада» є ширшим за поняття «принцип», повністю включаючи до свого змісту ті явища, які охоплюються останньою категорією [5].
Термін «правові засади» зустрічається в законодавстві України доволі часто і використовується в розумінні нормативно-правової бази регулювання того чи іншого напрямку суспільних відносин. Як приклад можна навести Закон України «Про Вищу раду правосуддя», згідно зі статтею 2 якого нормативно-правові засади діяльності Вищої ради правосуддя визначаються Конституцією України, цим Законом та Законом України «Про судоустрій і статус суддів» а також відповідним регламентом,що затверджується Вищою радою правосуддя [2].
Як вже зазначалося, дослідники визначаючи зміст поняття адміністративно-правових засад, як правило, обмежують його адміністративно-правовими нормами. Так, А.О. Собакарь та М.В. Ковалів, досліджуючи проблему адміністративно-правових основ (у розумінні засад) діяльності державних органів у сфері забезпечення національної безпеки, розуміють під ними «…сукупність взаємопов’язаних, внутрішньо погоджених основоположних нормативних правових актів, що містять юридичні принципи і норми, спрямовані на адміністративно-правове регулювання суспільних відносин у сфері забезпечення національної безпеки з метою їх упорядкування, охорони та розвитку відповідно до суспільних потреб» [17].
Н С. Панова, досліджуючи проблеми адміністративно-правових засад розвитку державного управління в сучасній Україні, характеризує їх як «…сукупність адміністративно-правових норм, які визначають основні цінності, принципи, завдання, форми та методи розвитку нормотворчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади з метою вдосконалення їхнього владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси, та оптимізації внутрішньоорганізаційної діяльності державних органів щодо забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень» [14, с. 9].
Дослідження Б.О. Логвиненком проблеми адміністративно-правових засад медичного забезпечення органів внутрішніх справ, надало вченому можливість здійснити змістовний аналіз вищеозначеного поняття, виокремивши в ньому: «три основних системохарактеризуючих державно-управлінських елементи – модель, функції та форми. Модель визначає особливості організації медичного забезпечення на всіх владно-управлінських рівнях, функції – закріплюють основні напрями (види) такої діяльності, а форми – характеризують зовнішній прояв конкретних організаційно-управлінських дій, спрямованих на безпосередню реалізацію зазначених функцій» [12, с. 9-10].
Д. Г. Заброда пропонує виокремити в структурі адміністративно-правових засад категоріальний, нормативний, інституційний та інструментально-технологічний елементи. Категоріальний елемент автор пропонує розглядати як визначення головних понять і ознак явища, що відноситься до галузі адміністративного права та відповідне формулювання науково-правової категорії. До нормативного елементу дослідником віднесена система нормативно-правових актів, які забезпечують адміністративно-правове регулювання суспільних відносин у відповідній галузі. Інституційна складова адміністративно-правових засад забезпечує формування кола суб’єктів вищезазначених правовідносин, їх статусу, внутрішньої та зовнішньої взаємодії. Форми і методи правотворчої, правозастосовної та правоохоронної діяльності суб’єктів, визначених інституційною складовою, віднесені автором до інструментально-технологічного елементу системи адміністративно-правових засад [8].
Виходячи з аналізу наукових розробок та з урахуванням специфіки нашого дослідження, вважаємо за можливе запропонувати власне визначення поняття адміністративно-правових засад, під якими розглядаємо сукупність основних методологічних характеристик та принципів регулювання суспільних відносин в окресленій сфері, яка встановлюється нормами адміністративного права та передбачає категоріальне, нормативно-правове і організаційно-управлінське забезпечення.
Щодо наступної категорії, яку ми відносимо до визначальних у нашому дослідженні – державної політики у сфері освіти, слід зазначити, що категорія «державна політика» достатньо чітко визначена як у наукових дослідженнях, енциклопедичних виданнях, так і в нормативно-правових актах. Певну неузгодженість останнім часом внесли використання термінів «державна політика» та «публічна політика», спричинене внаслідок синонімічного перекладу терміну «public policy», однак зазначений термін може мати окрім вищезгаданих ще і такі переклади, як суспільна політика, громадська політика, національна політика [9, с. 11-14]. В той же час наукові дослідження пропонують різні тлумачення зазначених термінів, у тому числі і такі, які характеризуються певними розбіжностями. Але значна кількість дослідників вважає ці розбіжності несуттєвими. Як приклад можна навести позицію В. В.Тертички, який вважає, що за контекстом та змістовними особливостями адекватним поняттю «public policy» є термін «державна політика», а різницю між поняттями «державна політика» та «публічна політика» розглядає як чисто лінгвістичну [18, с. 6]. Г.В. Музиченко пропонує розглядати зазначені поняття як синоніми [13]. В той же час, ураховуючи наявність певних розбіжностей у науковому тлумаченні вищезазначених понять, ми повністю погоджуємося з думкою С.В. Ситник, яка досліджуючи різні варіанти змісту поняття «публічна політика» розглядає декілька дефініцій цього поняття, у тому числі і публічну політику як програму, що містить стратегії розвитку держави на рівні галузевої політики (у сфері охорони здоров’я, освіти, тощо) і стверджує, що у цьому разі поняття «публічної політики» тотожне розумінню поняття «державної політики» [15]. Виходячи з проблематики нашої роботи та керуючись зазначеним посиланням вважаємо за можливе і надалі в рамках нашого дослідження ототожнювати зазначені поняття.
Термін «державна політика» визначається енциклопедичним словником з державного управління як дії системи органів державної влади згідно з визначеними цілями, напрямами, принципами для розв’язування сукупності взаємопов’язаних проблем у певній сфері суспільної діяльності [7, с. 144].
Підручник з державної політики пропонує розглядати під поняттям державної політики сукупність ціннісних цілей, державно-управлінських заходів, рішень і дій, порядок реалізації державно-політичних рішень (поставлених державною владою цілей) і системи державного управління розвитком країни [6, с. 8].
В частині аналізу змісту поняття «державна політика у сфері освіти» відразу вважаємо за необхідне вказати на достатньо часте використання дослідниками термінів «державна політика в галузі (сфері) освіти», «державна освітня політика» та «освітня політика», причому нерідко ототожнюючи вищенаведені поняття. Позицію авторів, які розглядають в якості синонімів перші два поняття вважаємо повністю обґрунтованою. Однак, на нашу думку, ототожнення понять «освітня політика» і «державна освітня політика» є категоріальною помилкою, яка фактично є відголоском пострадянських уявлень про державу, як єдиного політичного гравця в суспільстві.
Так, вже цитований енциклопедичний словник з державного управління пропонує розглядати політику як цілеспрямовану діяльність у галузі взаємовідносин між різними суспільними групами, державами й народами, або певну частину, програму чи напрям такої діяльності, а також сукупність засобів (інструментів) та методів (технік) для реалізації певних інтересів, тобто для досягнення певних цілей (звичайно, в певному соціальному середовищі) [7, с. 531], а освітню політику розглядає виключно як систему суспільних відносин між державою та суб’єктами надання освітніх послуг а також цілеспрямовану стратегію держави на створення сприятливих умов для розвитку закладів освіти та системи освіти в цілому, тобто звужуючи її до обсягу державної [7, с. 538].
На нашу думку зміст поняття «освітня політика» є суттєво ширшим за поняття «державна освітня політика». Подібне розширення відбувається в першу чергу за рахунок суттєвого збільшення кола суб’єктів освітньої політики, в якості яких можуть виступати громадяни, організації, суспільні класи, партії, етнос і держава [19], в той час, як суб’єктом державної освітньої політики може бути виключно держава, чи її відповідні органи влади.
Аналіз запропонованих вченими визначень поняття «державна політика у сфері освіти» вважаємо за доцільне розпочати з тези В.П. Андрущенка та В.Л. Савельєва щодо перспективності його нейтрально-інструментального характеру. При цьому цілі суб’єктів освітньої політики, в тому числі і держави автори пропонують визначати виключно в результаті здійсненого дослідження, а не a priory. «Мета освітньої політики розглядається як функція, а не як ідеологічно, цілісно визначений результат. А саме, політика (policy) – це діяльність держави та її різноманітних інституцій, спрямована на визначення того, що буде здійснюватись у суспільному секторі, в тому числі і в освіті» [4, с. 145].
Є.В. Красняков, здійснюючи системний аналіз державної політики в галузі освіти відносить її до загальнодержавної політики і зазначає, що її структура характеризується сукупністю цілей, завдань, принципів, програм та основних напрямів діяльності органів управління освітою, спрямованих на організацію науково-методичного і впроваджувального супроводу стратегії розвитку освіти. Автор пропонує визначення поняття «державна політика в галузі освіти», яку розглядає як «… діяльність держави та її інститутів, органів місцевого самоврядування із законодавчого, фінансового, організаційного забезпечення функціонування й розвитку галузі освіти» [10].
Н.Д Шульга пропонує наступне доволі лаконічне, але змістовне визначення державної освітньої політики: «Державна освітня політика – це офіційно визначена, організована й цілеспрямована діяльність держави та підпорядкованих їй установ, спрямована на функціонування і подальший розвиток системи освіти як провідного інституту демократичного суспільства» [20].
Аналіз зазначених визначень дає підстави для виділення головних ознак, які повинні бути включеними до поняття державної освітньої політики. В першу чергу – це означення держави та її інституцій або органів державної влади в якості суб’єкта зазначеної політики. Наступною ознакою є її цілеспрямованість, або стратегічний характер. Важливою ознакою державної освітньої політики, на якій неодноразово наголошували дослідники, є її системність – при цьому зазначене поняття відноситься як до суб’єктів політики, так і до їх діяльності. Визначальною характеристикою державної політики в галузі освіти є її випереджальний характер, спрямований як на функціонування, так і на розвиток. І, врешті-решт, вважаємо за доцільне підкреслити забезпечуючий характер державної політики в галузі освіти – держава повинна не лише визначити мету і цілі освітньої галузі, але і забезпечити їх досягнення. Таким чином актуальними є як формування вищезазначеної політики, так і її реалізація.
Виходячи з актуальності вищенаведених ознак пропонуємо наступне визначення: державна політика у сфері освіти є стратегічно обумовленою системою дій органів публічної адміністрації, спрямованою на забезпечення функціонування і розвитку вітчизняної освітньої галузі.
Таким чином аналіз досліджень, які стосуються категоріального аналізу понять «адміністративно-правові засади», «державна політика» та «державна політика у сфері освіти» дає нам підстави для формулювання визначення змісту поняття, яке є предметом нашого дослідження, а саме – адміністративно-правових засад формування та реалізації державної політики у сфері освіти.
До адміністративно-правових засад формування та реалізації державної політики у сфері освіти ми відносимо встановлену нормами адміністративного законодавства сукупність основних методологічних характеристик та принципів регулювання стратегічно обумовленої системи дій органів публічної адміністрації, спрямованої на організацію функціонування і розвитку вітчизняної освітньої галузі.
Література
References
