Бардаш С. В. Трансформація концептуальних засад державного фінансового контролю // Міжнародний науковий журнал "Інтернаука". Серія: "Економічні науки". - 2017. - №3.
УДК 351.72
Бардаш Сергій Володимирович
доктор економічних наук, професор,
завідувач кафедри фінансів, банківської справи та страхування
Київський кооперативний інститут бізнесу і права
Бардаш Сергей Владимирович
доктор экономических наук, профессор,
заведующий кафедрой финансов, банковского дела и страхования,
Киевский кооперативный институт бизнеса и права
Bardash Sergey
Doctor of Sciences in Economics, professor,
Head of Finance, Banking and Insurance Department
Kyiv Cooperative Institute of Business and Law
ТРАНСФОРМАЦІЯ КОНЦЕПТУАЛЬНИХ ЗАСАД ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ
ТРАНСФОРМАЦИЯ КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
TRANSFORMATION OF CONCEPTUAL FRAMEWORK OF STATE FINANCIAL CONTROL
Анотація. В статті актуалізується необхідність трансформації діючої в Україні моделі державного фінансового контролю. Дослідження обумовлено штучним заниженням ролі державного фінансового контролю для державного управління в частині визначення проблем та перспектив соціально-економічного розвитку країни.
Метою дослідження є оцінка результатів заходів контролю, проведених Державною аудиторською службою України та Рахунковою палатою України, розробка рекомендацій щодо їх покращання, а також формулювання пропозицій щодо трансформації системи державного фінансового контролю.
На підставі оцінки результатів діяльності органів державного фінансового контролю в статті доведена невідповідність їх діяльності сучасним запитам щодо гарантування інтересів держави та громадянського суспільства, а також визначені головні причини такої невідповідності. Також визначено, що суттєве поліпшення ситуації, що склалася, може бути досягнуто завдяки: усвідомленню парламентом та урядом важливості здійснення державного контролю, як єдиного інструменту забезпечення центрів прийняття управлінських рішень державного значення інформацією про фактичний стан справ у національній економіці; реалізації концепції превентивного контролю, що сприятиме оптимізації заходів контролю, економії бюджетних коштів на їх проведення та утримання органів державного контролю, формуванню необхідної доказової бази з метою подальшого відшкодування державі завданих збитків, а також зменшенню кількості та обсягів фінансових порушень у майбутньому; централізації державного фінансового контролю, що дозволить консолідувати зусилля в частині контролю повноти формування, законності, доцільності та ефективності розподілу, перерозподілу та використання фінансових ресурсів держави та суб’єктів господарювання державної форми власності, усунути факти дублювання заходів контролю, створити єдину інформаційну бази про заходи контролю та їх результати, оптимізувати витрати на утримання органів державного фінансового контролю.
Ключові слова: Державний фінансовий контроль, фінансові ресурси, фінансові порушення, концепція превентивного контролю, централізація.
Аннотация. В статье актуализируется необходимость трансформации действующей в Украине модели государственного финансового контроля. Исследование обусловлено искусственным занижением ролы государственного финансового контролю для государственного управления в части определения проблем и перспектив социально-экономического развития страны.
Целью исследования является оценка результатов контрольных мероприятий, проведённых Государственной аудиторской службой Украины и Счётной палатой Украины, разработка рекомендаций по их улучшению, а также формулировка предложений относительно трансформации системы государственного финансового контроля.
На основании оценки результатов деятельности органов государственного финансового контроля, в статье доказано несоответствие их деятельности современным запросам относительно гарантирования интересов государства и гражданского общества, а также определены главные причины такого несоответствия. Также определено, что существенное улучшение ситуации, которая сложилась, может быть достигнуто за счёт: осознания парламентом и правительством важности проведения государственного контроля, как единственного инструмента обеспечения центров принятия управленческих решений государственного значения, информацией о фактическом состоянии дел в национальной экономике; реализации концепции превентивного контроля, которая поможет: оптимизировать контрольные мероприятия, сэкономить бюджетные средства на их проведение та содержание органов государственного контроля, формировать необходимую доказательную базу с целью дальнейшего возмещения государству убытков, а также уменьшения количества и объёмов финансовых нарушений в будущем; централизации государственного финансового контроля, что позволит консолидировать усилия в части контроля полноты формирования, законности, целесообразности и эффективности распределения, перераспределения и использования государственных финансовых ресурсов и хозяйствующих субъектов государственной формы собственности, ликвидировать факты дублирования контрольных мероприятий, создать единую информационную базу о контрольных мероприятиях и их результатах, оптимизировать затраты на содержание органов государственного финансового контроля.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, финансовые ресурсы, финансовые нарушения, концепция превентивного контроля, централизация.
Summary. This article shows a need to transform the existing model of state financial control in Ukraine. The study is caused by an artificial understatement of the role of state financial control for public administration in determining the problems and prospects of the country's social and economic development.
The study is evaluating the results of control measures conducted by the State Audit Service of Ukraine and the Accounting Chamber of Ukraine, development of recommendations for their improvement and phrasing of proposals for the transformation of state financial control system.
Based on the performance evaluation of state financial control the article proves their failure of contemporary inquiries to support the interests of the state and civil society, defines the main reasons of such inconsistency. Also determined that the significant improvement of the situation can be achieved through: awareness of the importance of the parliament and government of state control as an exclusive functionality tool of information source for nationwide scale management decisions centers about the actual situation in the national economy; accomplishment of the concept of preventive controls to facilitate optimization controls, saving budget funds for their implementation and state control servicing, establishment of the necessary evidence for further damages compensation to the state and reduction of the number and volume of financial misconducts in the future; centralization of state financial control, which will consolidate efforts to control completeness of formation, legitimacy, appropriateness and distribution efficiency, redistribution and use of financial resources of the state and the state owned enterprises, eliminate duplication of control tools, create a single database of control tools and their results, optimize servicing costs of state financial control bodies.
Keywords: State financial control, financial resources, financial misconduct, preventive control system, centralization.
Постановка проблеми. Перманентні зміни підходів до управління економікою України зробили неминучим радикальне перетворення одного з найважливіших елементів державного управління, - державного контролю. Наслідком таких змін стало те, що державний фінансовий контроль (надалі – ДФК) втратив ефективність, йому стало притаманне епізодичне безсистемне ситуативне фрагментарне охоплення фінансових, у т.ч. бюджетних та податкових відносин суб’єктів національної економіки. За оцінками експертів біля 50% вітчизняної економіки знаходиться «в тіні», обсяги фінансових порушень мають тенденцію до збільшення, відсутні суттєві зрушення у боротьбі з корупцією. Сучасний стан парламентаризму, вибірковість та фрагментарність парламентського контролю, а також незавершеність процесу трансформації ДФК не дозволяють контролювати законність, доцільність і ефективність розподілу та використання фінансових ресурсів держави та суб’єктами господарювання державної форми власності, оперувати достовірною інформацією про соціально-економічний стан національної економіки для розробки довгострокової та середньострокової стратегії її розвитку.
Недостатня наукова розробленість питань організації, координування дій органів ДФК, методики його проведення є однією з причин стратегічних прорахунків у системі управління національною економікою.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Протягом останнього десятиріччя на сторінках наукових публікацій продовжують підніматися питання про: розвиток державного фінансового контролю в умовах ринкової економіки України (Басанцов І.В. [7]); розвиток системи фінансового контролю в Україні (Виговська Н.Г. [8]); сучасні моделі системи ДФК в країнах Європейського Союзу, організаційно-функціональну структуру системи ДФК, стан та проблеми її розвитку (Іванова І.М. [10]); організацію і здійснення державного контролю в Україні (Дмитренко Г.В. [9]); організацію системи державного фінансового аудиту в Україні (Слободяник Ю.Б. [11]); сутність системи ДФК (Шевчук О.А. [13]). Також теоретико-методологічні та практичні аспекти ДФК продовжують активно досліджувати Дрозд І.К., Симоненко В.К., Стефанюк І.Б. та інші. Проте, позитивно оцінюючи окремі результати вітчизняних вчених у напрямі пошуку шляхів побудови ефективної системи ДФК в Україні, слід констатувати факт існування суттєвих недоліків в її функціонуванні, що надає певні підстави для визнання ДФК фактором уповільнення розвитку національної економіки.
Формулювання цілей статті. Цілями дослідження є оцінка результатів діяльності органів ДФК, надання рекомендацій щодо їх покращання, а також формулювання пропозицій щодо трансформації системи ДФК.
Виклад основного матеріалу дослідження. Економічні зміни у розвитку державного сектору економіки, що супроводжуються вимогою жорсткої конкуренції на світовому ринку, необхідність раціонального використання фінансових ресурсів мали б спонукати органи державної влади до перегляду ставлення до ДФК. Це обумовлено тим, що протягом останнього десятиріччя держава фактично втратила координуючу і спрямовуючу роль у формуванні політики стосовно управління державним майном та державними фінансовими ресурсами. Опосередкованим свідченням цього є наполегливе бажання уряду щороку виставляти на продаж достатньо привабливі державні підприємства, адже весь час лунають тези про неефективність управління державними підприємствами.
Існуючі проблеми державного управління обумовили інституціональну розбалансованість ДФК. Стан фінансово-бюджетної дисципліни істотно погіршився, що загрожує національній безпеці України у фінансовій сфері.
З року в рік продовжують виявлятися масові факти розкрадання бюджетних коштів, інших порушень фінансового та майнового характеру (рис. 1). Це відбувається на тлі того, що кількість підприємств, організацій та установ, діяльність яких підлягає перевірці, з року в рік стрімкими темпами зменшується (у 1997р. – 80075, а у 2013р. – 6040).
Рис. 1. Динаміка незаконних, нецільових витрат та недостач фінансових і матеріальних ресурсів, а також недотримання фінансових ресурсів, виявлених Державною контрольно-ревізійною службою України у 2006-2013 рр.*
*джерело [12]
Суттєвою для подальшої оцінки рівня господарської правосвідомості керівників державних підприємств, організацій та установ, інших розпорядників бюджетних коштів, а також рівня превентивності проведених контрольних заходів та прийнятих за їх результатами управлінських рішень є те, що зберігається негативна тенденція до зростання обсягів порушень, у т.ч. за їх видами (рис. 1).
Варто звернути увагу й на той факт, що показники обсягів порушень у вартісному виразі, виявлених Державною аудиторською службою України (надалі ДАСУ) та Рахунковою Палатою України (надалі РПУ) у 2006-2015рр.. (рис. 2) дозволяють висловити окремі припущення щодо певних тенденцій ставлення державної влади до ДФК.
Зокрема, зростання обсягів виявлених порушень до 2010р. (рис. 2) може свідчити про досягнення певної фінансової стабілізації, диверсифікацію фінансових потоків та певне посилення ДФК (виявлено порушень РПУ на 52 млрд. грн., ДАСУ – 12,1 млрд. грн.). Тенденція зміни показників виявлених порушень після 2010р. може свідчити про певний перерозподіл фінансових потоків, що, на нашу думку, могло обумовити вибірковість заходів контролю та реакції на їх результати, наслідком чого стало виявлення найменших обсягів порушень (РПУ - 12,9 млрд. грн., ДАСУ – 3,7 млрд. грн.). Для фахівців зрозуміло, що такі показники не мають нічого спільного з свідомим коригуванням економічних інтересів вищого менеджменту державних підприємств, установ та інших розпорядників бюджетних коштів на користь громадян України.
Рис. 2. Обсяги виявлених порушень Державною аудиторською службою України та Рахунковою палатою України у 2006-2015 рр., млрд. грн.*
*складено автором на основі [1, 2]
Протягом другої половини 2013 р. і до сьогодні (рис. 2) інтерес держави до фінансового контролю почав зростати, адже спостерігався брак фінансових ресурсів. Разом з тим, показник виявлених порушень ДАСУ, починаючи з 2014 р. (рис. 2) свідчить, що рівень зацікавленості виконавчої влади у проведенні ДФК почав знижуватися.
Викладені вище міркування здійснені на тлі усвідомлення факту про певну невідповідність економічних інтересів окремих осіб, наділених державною владою та переважної більшості громадян України, які обрали проєвропейський вибір розвитку.
З року в рік найбільш поширеними порушеннями фінансово-бюджетної дисципліни в державі залишаються: порушення вимог бюджетного кодексу в частині нецільового використання бюджетних коштів, взяття до сплати зобов'язань понад затверджені асигнування, відволікання бюджетних коштів у довготривалу дебіторську заборгованість; зайве витрачання бюджетних коштів внаслідок оплати завищених обсягів та вартості виконаних робіт і наданих послуг; витрачання бюджетних коштів на придбання меблів, обладнання, автотранспорту та інших матеріальних цінностей з перевищенням граничних нормативів, а також на утримання автотранспорту понад встановлені ліміти; незаконна передача державного та комунального майна суб'єктам недержавної форми власності; незастосування обов'язкових процедур державних закупівель; заниження вартості активів внаслідок непроведення індексацій, а також в результаті неоприбуткування придбаного майна та лишків товарно-матеріальних цінностей.
Виходячи з динаміки кількості проведених заходів контролю органами ДФК можна стверджувати, що функціонування як системи державного управління, так і системи ДФК знаходиться на не задовільному рівні, про що також свідчить ряд макроекономічних показників стану національної економіки, зокрема скорочення виробництва, дефіцит державного бюджету, зростання державного боргу тощо.
Одним з факторів незадовільної оцінки громадянським суспільством діяльності органів ДФК є низький рівень відшкодування завданих збитків, що у свою чергу призводить до невиконання фінансовим контролем превентивної функції. Так, кількість перевірених ДАСУ підприємств, установ і організацій зменшилася з 80075 одиниць у 1997 р. до 15200 у 2009 р., а у 2013р. їх було перевірено лише 6040, однак це не привело до зниження кількості та вартісної оцінки порушень. Так, у 1997 р. у середньому на одне перевірене підприємство (установу, організацію) приходилося порушень на суму 18038 грн., а у 2009 р. такий показник дорівнював 210526 грн., що у 11,7 рази більше за показник 1997 р.. Середній рівень відшкодування за 1997-2009рр. склав 42,7%. В абсолютному вимірі обсяг відшкодування за 11 років склав 8787,6 млн. грн., або 42,45%. Відповідно 11911,8 млн. грн. залишилися не відшкодованими [5, с. 497].
Окреслена негативна тенденція спостерігається й сьогодні. Виходячи з офіційних статистичних даних ДАСУ та РПУ встановлено, що за останні 10 років номінальний обсяг усунутих фінансових порушень у порівнянні з виявленими складав 5,1 % та коливався в межах 2,7-11,6 % щорічно (рис. 3). Окреслена ситуація щодо рівня відшкодування завданих державі збитків надає підстави висловити припущення, що система правоохоронних органів, а також суди, не сприяють захисту інтересів держави, адже якість матеріалів про виявленні фінансові порушення є настільки низькою, що фактично відсутня можливість ухвалювати вмотивовані судові рішення на користь держави про відшкодування державі завданих збитків.
Рис. 3. Окремі показники діяльності органів ДФК у 2006-2015рр.*
*Джерело: [6]
Варто звернути увагу й на те, що не сприяє усуненню та унеможливленню появи фінансових порушень у майбутньому неналежна реакція керівників міністерств та відомств на управлінські рішення керівників відомчих підприємств та установ, в господарській діяльності яких були виявлені фінансові порушення.
Отже, превентивна функція контрольних заходів ДФК залишається задекларованою, адже фінансових порушень не стає менше. Їх кількість та різновиди лише збільшуються.
Усунення встановленого недоліку може бути досягнуто завдяки реалізації концепції превентивного контролю на основі імплементації у процес контролю гіпотез про ймовірні порушення та версій щодо їх вчинення [3]. Дана концепція спрямована на досягнення нової якості функціонування системи фінансового контролю на всіх рівнях, а також оптимізацію процесу контролю за показниками його тривалості та економії ресурсів на його проведення, формування доказової бази з метою подальшого відшкодування завданих збитків, а також визначення заходів щодо усунення виявлених порушень та запобігання їх появі у майбутньому.
Отже, узагальнюючи вище зазначене виникають обґрунтовані підстави щодо визнання незадовільного стану ДФК. Зазначені недоліки свідчать про відсутність концептуального системного підходу до їх розв’язання, що слід робити комплексно, з урахуванням заходів з удосконалення системи державного управління. Саме тому є часі створення єдиної системи ДФК, побудованої на єдиних організаційно-методологічних принципах. Така система має адекватно реагувати на чисельні економічні проблеми, що виникають в частині реалізації фінансових відносин щодо формування, розподілу та використання фінансових ресурсів, забезпечувати єдність та стійкість організаційно-економічних зв’язків між гілками законодавчої та виконавчої влади, охоплювати всі сектори та рівні економіки.
Варто зазначити, що окрім зазначених ознак нової бажаної якості системи ДФК України, має відбутися суттєве вдосконалення організаційної структури, змісту контрольних заходів, фінансового, кадрового, інформаційного забезпечення, встановлення тісних зв'язків з іншими органами державного контролю тощо. Однак, на часі є й координація діяльності органів ДФК, адже контрольні заходи, які іноді дублюються, здійснюються за рахунок єдиного джерела, - бюджетних коштів, у т.ч. коштів платників податків.
Відсутність чіткого уявлення про формат взаємовідносин та цільову спрямованість функціонування органів державного контролю на рівнях законодавчої та виконавчої гілок влади, як правило, стає основною причиною стратегічних невдач у системі управління державою.
На даний час науковцями висуваються декілька підходів до трансформації чинної системи державного контролю, починаючи з розробки та впровадження концепції розвитку державного фінансового контролю, до пропозицій щодо удосконалення чинного нормативно-правового регламентування діяльності органів державного контролю, впровадження нових форм контролю тощо. Пропозиції, наведені у вітчизняній науковій літературі спрямовані на розв’язання питання щодо встановлення головного органу державного фінансового контролю або розмежування повноважень поміж органами контролю законодавчої та виконавчої гілок влади. Відповідно питання скоординованого розв’язання проблем державного контролю залишаються невирішеними.
На сьогодні в Україні функціонує лише сукупність розрізнених ланцюгів державного контролю, які недостатньо взаємодіють між собою, що у науковому розумінні не є системою. По суті, сучасний вітчизняний ДФК - це сукупність органів державного контролю законодавчої та виконавчої гілок влади, які виконують розрізнені, неузгоджені контрольні функції, тому, з урахуванням теорії класифікації систем, таку сукупність складно визнати повноцінною системою та ідентифікувати:
Іншими суттєвими недоліками ДФК є відсутність єдиної інформаційної і методологічної бази, а також недосконале його нормативно-правове регламентування, що суттєво знижує його ефективність та ускладнює досягнення визначеної мети.
Одним з можливих шляхів розв’язання встановлених недоліків, слід вважати централізацію діяльності органів ДФК, яка сприятиме побудові єдиної системи державного контролю на єдиних організаційно-методологічних принципах, на єдиних нормах функціонування й розв'язання поставлених завдань з чітким визначенням органів контролю та розподілом їх функцій і повноважень.
Дана пропозиція жодним чином не йде у розріз із загальнодержавними тенденціями щодо децентралізації, адже остання була обрана як можливий варіант усунення наслідків фінансової централізації. Державний контроль за період незалежності України ніколи не був централізованим, навпаки, мало місце необґрунтоване збільшення органів державного контролю, що, на нашу думку, й обумовило іноді й обґрунтовані претензії щодо їх діяльності.
Сьогодні організаційна будова вищих органів державного контролю провідних країн світу вирішується по-різному, виходячи з їх історичного розвитку та обраних стратегій їх соціально-економічного розвитку. Варто зазначити, що на даний час ми не можемо повністю перенести досвід організації державного контролю в розвинутих країнах світу у вітчизняну практику з причин: не достатнього розвитку національної системи державного управління; відсутності стратегії розвитку національної економіки та не визначенні основних завдань органів державного контролю в контексті її розвитку. Разом з тим трансформація системи державного контролю потрібна, тому варто розглянути модель, яка б створила організаційні передумови її ефективного функціонування та утворила б фундамент її концептуальної перебудови.
Така трансформація має відбуватися на засадах:
Першим кроком, спрямованим на визнання органів державного контролю системою має бути побудова двох підсистем – органів контролю законодавчої та окремо виконавчої гілок влади (РПУ та територіальних рахункових палат, а також ДАСУ відповідно на чолі з іншими органами державного контролю в системі виконавчої влади).
Наступний крок – централізація складної системи з метою координації діяльності підсистем, усунення дублювання заходів контролю та оптимізації витрат на їх проведення.
Вважаємо, що найбільш доцільною є пропозиція щодо створення єдиного колегіального органу (наприклад, Бюро державного контролю), до складу якого б входили представники існуючих на сьогодні органів ДФК.
За функціональними завданнями дане Бюро має бути органом стратегічного управління, загального планування та поточної координації ДФК в Україні. Основну діяльність даного органу мають складати:
Бюро державного контролю має зайняти головне місце у створенні інтегрованої системи зовнішнього та внутрішнього державного контролю, впровадженні міжнародних стандартів державного контролю, їх уніфікації та гармонізації з національним законодавством, як одного з значних факторів, що суттєво впливатиме на якість заходів контролю та суттєвого зниження рівня корупції.
Висновки та подальші дослідження. Проведене дослідження відповідно до його мети надало підстави дійти наступних висновків:
Література
Refеrences
