Волошенко А. В. Національні антикорупційні стратегічні документи: сутність і проблемні питання // Електронне наукове видання "Публічне адміністрування та національна безпека". — 2019. — №4. https://doi.org/10.25313/2617-572X-2019-4-5198
Функціонування і розвиток механізмів державного управління
УДК 351
Волошенко Антоніна Віталіївна
доктор економічних наук, доцент, провідний науковий співробітник
наукового центру проблем запобігання корупції у секторі безпеки та оборони
Національний університет оборони України
імені Івана Черняховського
Волошенко Антонина Витальевна
доктор экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник
научного центру проблем предотвращения коррупции в секторе безопасности и обороны
Национальный университет обороны Украины
имени Ивана Черняховского
Voloshenko Antonina
Doctor of Economic Sciences, Associate Professor,
Leading Scientist of Centre on Corruption Prevention Problem in the
Security and Defence Sector
National University of Defence of Ukraine named after Ivan Chernyakhovsky
ORCID: 0000-0002-2087-3365
НАЦІОНАЛЬНІ АНТИКОРУПЦІЙНІ СТРАТЕГІЧНІ ДОКУМЕНТИ: СУТНІСТЬ І ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ
НАЦИОНАЛЬНЫЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ СТРАТЕГИЧНЫЕ ДОКУМЕНТЫ: СУЩНОСТЬ И ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ
THE NATIONAL ANTICURRUPTION STRATEGIC DOCUMENTS: TASKS AND PROBLEM QUESTIONS
Анотація. Проаналізовано концептуальні документи міжнародного та національного рівня в сфері запобігання та протидії корупції. Визначені проблемні питання розробки та впровадження національних стратегічних документів антикорупційного змісту, серед яких основними є: стратегія подолання корупції не набула системного, масштабного характеру і не виконується достатньою мірою, наявний формальний підхід до розробки індикаторів результатів виконання, необґрунтованість термінів та ресурсів для реалізації, порушення строків щодо їхньої розробки та прийняття. Окреслено заходи формування ефективної національної системи запобігання корупції, визначальними серед яких є: розробка антикорупційної стратегії терміном на 10 років з чітко визначеними індикаторами її виконання на окремих етапах, вказаними строками, сумами і джерелами фінансування заходів, відповідальними установами за їх реалізацію; створення незалежного від уряду органу який буде здійснювати контроль і оцінку всього процесу; раз на півроку на основі проведеного моніторингу, за необхідністю, вносити відповідні корективи до операційних завдань виконання стратегії; крім того вказана необхідність застосування масштабних антикорупційних інвективів − загальнонаціональних інформаційно-мобілізаційних кампаній, здійснюваних спільними зусиллями влади і громадськості. Доведено, що в концептуальній парадигмі протидії системній корупції визначальну роль повинні відігравати державні регуляторні імперативи стратегічного характеру які мають стати базисом стійкої до політичних впливів системи, спрямованої на формування та підтримання нульової толерантності суспільства до корупції, а також не допущення ризиків адміністративно-бюрократичного маніпулювання під час вироблення і вибору антикорупційних пріоритетів.
Ключові слова: стратегічні документи, корупція, антикорупційна стратегія
Аннотация. Проанализированы концептуальные документы международного и национального уровня в сфере предотвращения и противодействия коррупции. Определены проблемные вопросы разработки и внедрения национальных стратегических документов антикоррупционного содержания, среди которых основными являются: стратегия преодоления коррупции не получила системного, масштабного характера и не выполняется в достаточной степени, формальный подход к разработке индикаторов результатов исполнения, необоснованность сроков и ресурсов для реализации, нарушение сроков по их разработке и принятия. Определены меры формирования эффективной национальной системы предотвращения коррупции, определяющими из которых являются: разработка антикоррупционной стратегии сроком на 10 лет с четко определенными индикаторами ее выполнения на отдельных этапах, указанными сроками, суммами и источниками финансирования мероприятий, ответственными учреждениями за их реализацию; создание независимого от правительства органа который будет осуществлять контроль и оценку всего процесса; раз в полгода на основе проведенного мониторинга, при необходимости, вносить соответствующие коррективы в операционные задачи выполнения стратегии; кроме того указана необходимость применения масштабных антикоррупционных инвективов - общенациональных информационно-мобилизационных кампаний, осуществляемых совместными усилиями власти и общественности. Доказано, что в концептуальной парадигме противодействия системной коррупции определяющую роль обязаны играть государственные регуляторные императивы стратегического характера, которые должны стать базисом устойчивой к политическим воздействиям системы, направленной на формирование и поддержание нулевой толерантности общества к коррупции, а также недопущения рисков административно-бюрократического манипулирования во время выработки и выбора антикоррупционных приоритетов.
Ключевые слова: стратегические документы, коррупция, антикорупционная стратегия
Summary. Conceptual documents of international and national level in the field of prevention and counteraction of corruption are analyzed. Identified problematic issues in the development and implementation of national strategic documents on anticorruption content, among which the main ones are: the strategy of overcoming corruption hasn`t been systematic, large-scale and not sufficiently implemented, there is a formal approach to the development of performance indicators, the unreasonableness of timing and timeliness regarding their development and adoption. Measures to create an effective national anti-corruption system are outlined, among which are: development of an anti-corruption strategy for a period of 10 years with clearly defined indicators of its implementation at separate stages, specified terms, amounts and sources of financing of measures, responsible institutions for their implementation; setting up a government-independent body to oversee and evaluate the whole process; to make appropriate adjustments to operational tasks of the strategy implementation every six months on the basis of the conducted monitoring; in addition, the need to apply large-scale anti-corruption investments - nationwide information and mobilization campaigns carried out by joint efforts of the authorities and the public, is indicated. It is proved that in the conceptual paradigm of counteraction to systemic corruption the decisive role should be played by state regulatory imperatives of a strategic nature, which should become the basis of a system resistant to political influences aimed at formation and maintenance of zero tolerance of society to corruption, as well as preventing bureaucratic risk management, development and selection of anti-corruption priorities.
Key words: strategic documents, corruption, anti-corruption strategy.
Постановка проблеми в загальному вигляді. Високі показники економічного та соціального розвитку таких країн як Сінгапур, Швеція, США, Гонконг (спеціальний адміністративний район Китаю), де рівень корупції є низьким внаслідок проведення успішних антикорупційних кампаній і розбудови комплексної системи її запобігання та протидії, доводить необхідність стратегічного підходу для ефективної боротьби з цим негативним явищем. В Україні ж, навпаки, корупція з періодичного явища перетворилася на систему, набувши при цьому інституціональних ознак, наслідком якої є політична нестабільність, відплив капіталу, від’їзд працездатного населення за кордон, втрата державою стратегічних об’єктів і руйнація наукоємних галузей промисловості, зниження рівня життя населення загалом. Зауважимо, що антикорупційна боротьба українського виміру є перманентним процесом із активізацією в окремі періоди, як правило, кризові. Підтвердженням зазначеному є процес формування починаючи з 1993 р. національної антикорупційної нормативно-правової бази, розробки планів виконання заходів. Але, всупереч наявного значного масиву антикорупційної законодавчої і нормативної бази, а також достатніх механізмів і інструментів, низький рівень України щодо сприйняття корупції у світовому рейтингу свідчить, що обрана стратегія подолання корупції не має системного, масштабного характеру і не виконується достатньою мірою. Адже, в концептуальній парадигмі протидії системній корупції державні регуляторні імперативи стратегічного характеру повинні відігравати визначальну роль. Вони мають стати підґрунтям стійкої системи, спрямованої на формування та підтримання нульової толерантності суспільства до корупції, а також не допущення ризиків адміністративно-бюрократичного маніпулювання під час вироблення і вибору антикорупційних пріоритетів. Зазначене обумовлює високу актуальність досліджень, спрямованих на обґрунтування теоретико-методологічних і прикладних засад ефективного застосування державних регуляторних імперативів стратегічного характеру протидії системній корупції в національній економіці.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемні питання антикорупційної політики досліджуються як зарубіжними так і, вітчизняними науковцями з позицій права, економіки, державного управління, зокрема В. Бахуринський [1], І. Беззуб [2], Г. Бродман [3], О. Бусол [4], З. Варналій [5], З. Живко [5], М. Голдсмит [6], Т. Ковальчук [7], І. Коліушко [8], В. Мандибура [9], О. Макинава [6], О. Муни [6], М. Перез [6], Ф. Риканатини [3], С. Роуз-Аккерман [10], І. Сікора [9], В. Тимощук [8] В. Шевчук [1], М. Хавронюк [8] та ін. Водночас, окремі питання ефективності національних стратегічних документів антикорупційного змісту продовжують залишатися дискусійними та потребують вирішення.
Мета статті полягає у визначенні проблемних питань національних стратегічних документів антикорупційного напряму та обґрунтуванні шляхів їхнього усунення.
Виклад основного матеріалу дослідження: Проблема подолання корупції на сьогодні визнана як на глобальному так і, на національних рівнях, адже щорічні втрати які пов’язані з корупцією складають більш 5% світового ВВП (2,6 трлн доларів США), при цьому втрати від хабарництва більше ніж 1 трлн доларів США. Ці кошти замість використання на благо компаній і їх інвесторів здійснюють руйнівний вплив на державу та суспільство. Внаслідок корупції у світі, ведення бізнесу обходиться дорожче на 10% , а вартість договорів на закупівлю в країнах, що розвиваються зростає на 25% [6].
Корупція не є природним явищем, а відповідно, не може бути невідворотною, з цього твердження розпочинається Глобальний договір ООН, мета якого сприяння соціальній відповідальності бізнесу та підтримка вирішення підприємницькими колами проблем глобалізації, створення стабільнішої і всеохопної економіки. У 2010 р. в Україні набули чинності ратифіковані міжнародні документи глобального рівня, а саме Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією [11] і Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції [12], положення яких є базовими для національного законодавства. Так, відповідно до статей 5 та 6 Конвенції ООН проти корупції, держави – учасниці, повинні розробляти і здійснювати ефективну скоординовану політику щодо протидії корупції [12].
Необхідність протидії корупції в Україні на сьогодні визначена та проголошена ключовим елементом зовнішньої і внутрішньої політики. Це пов'язано з усвідомленням корупції загрозою національній безпеці та прийняття, виходячи з необхідності подолання вказаного негативного явища, концептуальних документів національної та економічної безпеки: Стратегію національної безпеки України [13], Стратегію сталого розвитку «Україна-2020» [14], Антикорупційну стратегію на 2014-2017 р. [15].
Всупереч накопиченому світовому досвіду розробки антикорупційних документів стратегічного змісту, національним Антикорупційним стратегіям 2011-2015, 2014-2017 рр. та проекту стратегії 2018-2020 р. [15-17], характерним недоліком є відсутність чітких індикаторів стану та ефективності виконання. Як слушно зауважив директор фундації «Відкрите суспільство» І. Сікора, що це найбільш слабке місце всієї публічної політики в Україні. З результативними показниками намагаються бути надто вже обережними. Бо за їх недосягнення настає відповідальність (або принаймні є ймовірність її настання) [18].
Погоджуємося з І. Беззуб, який вказує на той факт, що причини корупції для кожної з країн можуть відрізнятися, але головними серед них будуть невдало побудована система державного управління, непрофесійність топ-менеджерів у державі, відверто недосконала судова система, політична корупція, брак політичної волі, слабкість інститутів громадянського суспільства [2]. Тому дивує, що антикорупційна Програма [19] визначає ключовим носієм політичної волі у сфері подолання корупції громадянина. Адже, на нашу думку, відбувається зміна акцентів. Так, дійсно, громадянське суспільство є одним з найголовніших стейкхолдерів у протидії корупції, і в Україні вкрай назрілою є необхідність боротьби з інституалізацією корупції, але, як справедливо вказує В. Смірнова: «вольовий фактор у політиці традиційно замкнений саме на політичному лідері та політичній еліті, зокрема на їхній ініціативності, суспільній авторитетності та впливовості. При цьому брак політичної волі веде до політичної акрасії – пасивної безвідповідальної, капітулянтської поведінки владних суб’єктів» [20]. Із цього випливає, що ключовим носієм політичної волі у сфері подолання корупції повинен бути Президент як голова Держави і відповідно до Конституції − гарант прав і свобод людини і громадянина [21].
Негативним явищем діяльності уряду є той факт, що документи стратегічного характеру приймаються з порушенням принципів правотворчості. Підтвердженням цьому є факт не прийняття станом на другу половину 2019 р. Антикорупційної стратегії на 2018-2020 р., що є недотриманням принципу оперативності. Як наслідок, відбувається викривлення трьохрівневої системи планування запобігання та виявлення корупції, яку відповідно до Закону «Про запобігання корупції» [22] складають:
Крім того, відповідно заявленим індикаторам в Стратегії сталого розвитку [14], до 2020 р. Україна повинна за індексом сприйняття корупції (розраховує міжнародна організація Тransparency International) увійти до списку 50 кращих країн світу. Зрозуміло, що цей показник є нереальним, прийнятим з недотриманням принципу науковості, адже для порівняння: у 2015 р. на момент прийняття Стратегії сталого розвитку, Україна посідала 130 місце і мала 27 балів зі 100, останні три роки Україна займає місця від 131 (серед 176 країн у 2016 р.) до 120 (серед 180 країн у 2018 р.), та набравши 32 бали зі 100 у 2018 р. перейшла до категорії країн, що лише намагаються боротися з корупцією [24].
Досвід країн з розвиненою економікою доводить, що для ефективної реалізації заходів і досягнення високих показників потрібна скоординована діяльність усіх основних груп стейкхолдерів запобігання та протидії корупції, досягти якої неможливо без відповідних комунікацій.
Комунікація як процес двосторонньої взаємодії з суспільством на сьогодні є актуальним інструментом діяльності державної влади внаслідок впровадження принципів відкритості, підзвітності та прозорості. Адже населення не тільки бажає, а й має право, на отримання транспарентної інформації щодо діяльності влади.
Прозорість передбачає систематичне висвітлення діяльності влади, роз’яснення завдань, змісту і механізму реалізації публічної політики, а відкритість – створення публічними органами управління умов для безперешкодного доступу громадян до інформації про їхню діяльність та до процесу прийняття рішень на всіх етапах їх підготовки [25, с. 43].
Для ефективнішої координації зусиль усіх учасників антикорупційної реформи та зміни існуючої в суспільстві так званої «корупційної парадигми» 23 серпня 2017 р. розпорядженням Кабінету Міністрів України схвалено Стратегію комунікацій у сфері запобігання та протидії корупції [26].
Відповідно до Стратегії метою її реалізації є створення та розбудова системи комплексних, послідовних та скоординованих антикорупційних комунікацій, в якій антикорупційна реформа є ефективним інструментом запобігання та протидії корупції на державному, інституційному та побутовому рівні, а в суспільстві формується довіра до антикорупційних ініціатив Уряду та зменшується толерантність до будь-яких проявів корупції [26].
Визначення правотворцем антикорупційної реформи як ефективного інструменту запобігання та протидії корупції в системі комплексних, послідовних та скоординованих антикорупційних комунікацій вважаємо некоректним. Оскільки, виходячи зі змісту категорії, реформа це − процес кардинальних, часто тривалих за часом перетворень відповідних сторін суспільного життя, державноправових інститутів, окремих структур тощо. Реформи, як правило, модернізують і змінюють форму і зміст відповідних суспільних відносин, не порушуючи при цьому їхніх принципових засад (у цьому полягає їх принципова відмінність від революцій) [27, 28]. І як встановлено Стратегією сталого розвитку «Україна-2020», основною метою антикорупційної реформи є: суттєве зменшення корупції в Україні, зменшення втрат державного бюджету та бізнесу через корупційну діяльність, а також підвищення позицій України у міжнародних рейтингах, що оцінюють рівень корупції [14], і саме для досягнення цієї мети необхідна скоординована антикорупційна діяльність органів державної влади та ефективний обмін інформацією між державними органами та суспільством у цілому. Тобто, комунікації є одним з інструментів успішного виконання антикорупційної реформи та реалізації антикорупційної політики, а не навпаки, як заявлено вказаним нормативно-правовим актом.
Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Підсумовуючи вищевикладене, зазначимо, що серед основних недоліків які характерні національним стратегічним документам у сфері запобігання та протидії корупції є неузгодженість показників стратегій, формальний підхід до розробки індикаторів результатів виконання, необґрунтовані терміни та ресурси для реалізації, порушення строків щодо їхньої розробки та прийняття. Для досягнення успіху необхідна антикорупційна стратегія терміном на 10 років з чітко визначеними індикаторами її виконання на окремих етапах, вказаними строками, сумами, джерелами фінансування заходів і відповідальними установами та посадовими особами за їх реалізацію; повинен бути передбачений незалежний від уряду орган який буде здійснювати контроль і оцінку всього процесу, раз на півроку на основі проведеного моніторингу, за необхідністю, вносити відповідні корективи до операційних завдань виконання стратегії. Вагомим інструментом дієвої системи запобігання корупції повинні стати масштабні антикорупційні інвективи − загальнонаціональні інформаційно-мобілізаційні кампанії, здійснювані спільними зусиллями влади і громадськості. Таким чином, зазначені заходи є підґрунтям формування ефективної національної системи запобігання корупції.
Література
References