Іваницька О. М., Головін Р. Г. Форми земельних відносин та їх державне регулювання в Україні // Електронне наукове видання "Публічне адміністрування та національна безпека". — 2018. — №2. https://doi.org/10.25313/2617-572X-2018-2-4173
Функціонування і розвиток механізмів державного управління
УДК 332.334
Іваницька Ольга Михайлівна
доктор наук з державного управління, професор,
професор кафедри теорії та практики управління
Національний технічний університет України
«Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського»
Иваницкая Ольга Михайловна
доктор наук по государственному управлению, профессор,
профессор кафедры теории и практики управления
Национальный технический университет Украины
«Киевский политехнический институт имени Игоря Сикорского»
Ivanitskaya Olga
Doctor of Sciences in Public Administration, Professor,
Professor of the Department of Theory and Practice of Management
National Technical University of Ukraine
" Igor Sikorsky Kyiv Polytechnic Institute"
Головін Роман Григорович
кандидат наук з державного управління
Головин Роман Григорьевич
кандидат наук по государственному управлению
Golovin Roman
Candidate of Science in Public Administration
ORCID: 0000-0002-6903-2452
ФОРМИ ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН ТА ЇХ ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ В УКРАЇНІ
ФОРМЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ИХ ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В УКРАИНЕ
FORM OF LAND RELATIONS AND THEIR STATE REGULATION IN UKRAINE
Анотація. У статті надані результати дослідження різних форм земельних відносин, які поширені в Україні. Проаналізовано такі форми, як обробіток землі на правах користування нею за рентну плату (оренда, емфітевзис), одноосібний (сімейний) обробіток власної землі, колективний обробіток власної землі. Встановлено, що в українській державі найбільш поширеною практикою розвитку форми земельних відносин є орендні відносини. В Україні на сьогоднішні день близько 95% землі сільськогосподарського призначення перебуває в користуванні (оренді, емфітевзисі) і лише 5% землі її власники обробляють самостійно чи опосередковано.
У статті запропоновано оцінювати ефективність кожної з форм за такими критеріями: рівень технологічності земельного масиву для обробітку, рівень технологічності процесу обробки землі, тенденція до збільшення розмірів ділянок, можливість розвитку високотехнологічного тваринництва, можливість отримання довгострокових кредитів, прибутковість діяльності, дохід власника землі, усуспільнення прибутку, соціальні наслідки. Визначено переваги та недоліки кожної з форм. За обраними критеріями було визначено, що найбільш ефективним є нові форми колективного обробітку землі. Обґрунтовано, що формування за територіальним принципом колективного господарювання забезпечить уникнення багатьох протиріч між жителями сіл та товаровиробниками, які існують зараз, збільшить доходи селян. Колективна форма господарювання забезпечуватиме формування технологічних земельних ділянок для обробітку; буде привабливим для кредитування; стимулюватиме розвиток тваринництва. Впровадження такої форми земельних відносин потребує незначних змін у законодавстві та технічної допомоги з боку держави.
Ключові слова: земельні відносини, державне регулювання земельних відносин, оренда, емфітевзис, одноосібний обробіток землі, колективний обробіток землі.
Аннотация. В статье представлены результаты исследования форм земельных отношений, которые распространены в Украине. Проанализированы такие формы, как обработка земли на правах пользования нею с выплатой рентной платы (аренда, эмфитевзис), единоличная (семейная) обработка собственной земли, коллективная обработка собственной земли. Установлено, что в украинском государстве наиболее распространенной практикой развития формы земельных отношений являются арендные отношения. В Украине на сегодняшний день около 95% земли сельскохозяйственного назначения находится в пользовании (аренде, эмфитевзис) и только 5% земли ее владельцы обрабатывают самостоятельно или опосредствованно.
В статье предложено оценивать эффективность каждой из форм по следующим критериям: уровень технологичности земельного массива для обработки, уровень технологичности процесса обработки земли, тенденция к увеличению размеров участков, возможность развития высокотехнологичного животноводства, возможность получения долгосрочных кредитов, прибыльность деятельности, доход собственника земли, обобществление прибыли, социальные последствия. Определены преимущества и недостатки каждой из форм. По выбранным критериям было определено, что наиболее эффективными являются новые формы коллективной обработки земли. Обосновано, что формирование по территориальному принципу коллективного хозяйствования позволит избежать многих противоречий между жителями сел и товаропроизводителями, которые существуют сейчас, увеличит доходы крестьян. Коллективная форма хозяйствования обеспечит формирование технологических земельных участков для обработки; будет привлекательной для кредитования; будет стимулировать развитие животноводства. Внедрение такой формы земельных отношений требует незначительных изменений в законодательстве и технической помощи со стороны государства.
Ключевые слова: земельные отношения, государственное регулирование земельных отношений, аренда, эмфитевзис, единоличная обработка земли, коллективная обработка земли.
Summary. The article presents the results of the study of land relations forms, which are common in Ukraine. The following forms have been analyzed, such as cultivating land for the rent (rent, emfitevizis), single (family) cultivation of own land, collective cultivation of own land. It is established that the most widespread in Ukraine practice of land relations forms development is lease relations. In Ukraine, today, about 95% of agricultural land is in rent use (lease, emphyteusis), and only 5% of the land is cultivated by its owners alone or indirectly.
The article proposes to evaluate the effectiveness of each of the forms according to the following criteria: the level of land suitability for cultivation, the level of technological development of the land cultivation process, the tendency to increase the size of plots, the possibility of developing high-tech livestock, the possibility of obtaining long-term loans, profitability of activities, income of the land owner, socialization of profits, social consequences. The advantages and disadvantages of each of the forms are determined. According to selected criteria, it was determined that the most effective are new forms of collective cultivation of land.
It is substantiated that the formation of a territorial principle of collective form of land relations will avoid many contradictions between villagers and commodity producers that exist nowadays, and will increase the income of the peasants. The collective form of management will provide the formation of technological land for cultivation; will be attractive for lending; will stimulate livestock development. Implementation of such a form of land relations requires minor changes in legislation and technical assistance from the state.
Key words: land relations, state regulation of land relations, lease, emfitevizis, sole cultivation of land, collective cultivation of land.
Постановка проблеми. В Україні при проведенні земельної реформи, яка супроводжувалась процесами передачі колишньому колгоспнику землі та майна у власність, передбачалося, що земля отримає хазяїна. В результаті реформи селяни стикаються зі схемами оренди землі, які гірші за колгоспну. На сьогодні склалася критична ситуація - власник землі не обробляє землю, що йому належить. Українська земля поступово втрачає ефективного власника та первинного товаровиробника. Власник землі вже втратив суб’єктність при визначенні подальшої долі землі – це все вирішується орендарями землі, агрохолдингами, представниками великого капіталу, і ділянки діляться між ними.
З іншої сторони постає питання щодо доцільності зняття чи продовження мораторію на заборону відчужувати землю, яка накладена пунктами 14 та 15 розділу Х «Перехідних положень» Земельного кодексу України. Ця проблема породжує багато суперечок і є недостатньо дослідженою з точки зору прогнозування усієї повноти наслідків кожного з прийнятих варіантів рішень. Варто зазначити про залежність очікуваних результатів від обраної організаційної форми земельних відносин. Водночас, загальнопоширена точка зору, що відсутність ринку землі не дає поштовху економічному розвитку в країні та обмежує можливості залучення мільярдних інвестицій, є хибною.
Отже, завданнями науки державного управління є доведення необхідності або її спростування щодо подальшої заборони відчуження сільськогосподарської землі, обґрунтування передумов досягнення очікуваного ефекту від таких рішень. Для цього передусім потрібно дослідити чинні форми земельних відносин в Україні та проаналізувати їх результативність.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Незважаючи на тривалий час формування земельних відносин, їх проблема турбувала і турбує багатьох вчених і сьогодні. Зміни, які відбулися в земельних відносинах, за значимістю можна прирівняти до змін в продуктивних силах. Важливим чинником впливу на соціально-економічний розвиток країни є обрання Україною курсу на приватизацію землі. Цьому присвячено багато наукових праць таких вчених, як М. Богіра, П. Гайдуцький [2], Д. Гнаткович, В. Горлачук, А. Даниленко, В. Дем’яненко, Б. Косович, В. Кулішов [4], М. Лавейкін, Ю. Лупенко [5] М. Малик [5; 6], В. Месель-Веселяк [8], І. Михасюк, С. Мочерний [3], Л. Романова, П. Саблук [7], М. Федоров [8], О. Шпикуляк [5; 6], В. Юрчишин та інші. В роботах цих вчених аналізуються підсумки як минулих земельних реформ, так і сучасний стан земельних відносин.
Водночас зазначимо, що в наукових працях зазначених й інших вчених недостатньо досліджено форм земельних відносин, можливі напрями їх змін. Наукова дискусія точиться навколо форм земельних відносин, між прихильниками зняття заборони відчужувати землю і прихильниками дії заборони на відчуження землі. Осмислення рівня ефективності земельних відносин, поява нових суспільно-економічних викликів робить тематику актуальною та таку, що потребує подальших досліджень. Практика державного управління розвитком земельних відносин вимагає пропозицій щодо урегулювання відносин, які б забезпечили найбільшу віддачу від оброблення землі і стали підґрунтям для розвитку інших галузей сільського господарства. Питання знаходження ефективної форми взаємодії земля-власник лишається відкритим. Враховуючи фінансові обмеження, з якими стикається система державного управління, слід запропонувати наукове вирішення перелічених питань з мінімальними навантаженнями на бюджети країни, регіону та організації.
Формулювання цілей статті. Метою даного дослідження є аналіз чинних форм земельних відносин і розробка рекомендацій щодо вибору прийнятного варіанту їх реформування в системі публічного управління України.
Виклад основного матеріалу. Домінуюча сьогодні форма земельних відносин призвела до безумовного конфлікту, який є певною мірою прихований, але вже відчутні його прояви.
Земельна реформа в Україні була фактично започаткована Указом Президента від 10 листопада 1994 року «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва». Вчені та практики сподівались, що реформа мала б покращити умови сільськогосподарського виробництва та життя селян. За логікою реформи, земля не повинна була ставати товаром і повинна була оброблятися тими, хто є її власником. Але погляди вчених щодо вибору форми земельних відносин на основі приватизації розділилися. Одні дотримувалися думки про те, що в земельних відносинах мало б переважати орендні відносини. Інші бачили успішність сільського господарства в дрібному виробництві - фермерстві чи сімейному фермерстві. Непоодинокі думки, що приватизацію взагалі не треба було проводити.
Існувала та дотепер існує позиція, що обробіток землі повинен бути усуспільненим, і важливу роль в цьому повинна відігравати самоорганізація нових власників землі – селян, а колгоспи повинні були перетворитися в сільськогосподарські підприємства зі збереженням матеріально-технічної бази. Зокрема, С. В. Мочерний в економічній енциклопедії, виданій у 2000 році, висловлює наступне бачення щодо паювання землі: «..її мета – зміна державної, колективної власності на землю на приватну, збереження колективних методів господарювання та підвищення ефективності виробництва….Приватизація землі за таким типом має ту перевагу, що не руйнує виробничого потенціалу господарств, не призводить до розподілу техніки по індивідуальних господарствах і подібних негативних явищ» [1]. Водночас, можна констатувати, що виробничий потенціал колективних сільськогосподарських підприємств (КСП) зруйновано і його треба відтворювати заново.
Бачення С.В. Мочерного щодо нової організаційної форми господарювання пов’язано також із колективними підприємствами. «Досвід свідчить, що колективні, кооперативні сільськогосподарські підприємства, які базуються на нових організаційних засадах, нових земельних і майнових відносинах, мають найбільшу перспективу свого розвитку. Використання таких кооперативних принципів при організації колективних сільськогосподарських підприємств, як добровільність членства власників земельних паїв, самоуправління, самофінансування, матеріально-фінансова відповідальність, створення і розвиток спільної матеріально-технічної бази, фондів розвитку, розподіл доходів за працею, а також за величиною земельного і майнового паю, розв’язує проблему підвищення ефективного використання всього виробничого потенціалу господарства, мотивації праці та розвитку демократичних засад в управлінні ним» - зазначав вчений.
Соціальний контекст реформи підкреслено у роботах П. Т. Саблука, який писав: «політична мета й завдання аграрної реформи – формування середнього класу на селі та підвищення доходів сільського населення» [2, с. 216].
Як пише П. І. Гайдуцький, земельна реформа в Україні з самого початку була масовою і спрямована на визначення шляхів ефективного господарювання селянина як власника і господаря землі, обґрунтування пропозицій щодо підвищення його життєвого рівня, у результаті чого селяни одержали безкоштовно у власність земельні паї. Водночас, як зазначає автор, Кучмівська аграрна реформа була масштабніша, ніж Столипінська [3, с. 8]. Однак у колгоспах і радгоспах був зосереджений великий матеріально-технічний потенціал аграрного виробництва - земля, техніка, будівлі, ресурси, кадри. Не можна було допустити їх руйнації та втрати.
Проаналізуємо форми земельних відносин, які склалися після реформи. При аналізі форми земельних відносин ми виключно розглядали землі сільськогосподарського призначення.
У світовій практиці державного регулювання земельних відносин застосовуються дві основні форми відносин власності. Перша передбачає, що власник землі є власником виробленого (вирощеного) продукту на землі. Друга - що власник землі не є власником виробленого (вирощеного) продукту на землі. Кожна з цих форм має різні варіанти впровадження.
До загальноприйнятої практики розвитку форми земельних відносин належить земельна рента. В Україні на сьогоднішні день 95% землі сільськогосподарського призначення перебуває в користуванні (оренді, емфітевзисі). Решту, 5% землі, обробляє власник землі самостійно чи опосередковано.
Отже, серед можливих напрямків розвитку земельних відносин перемогла оренда. Однак зауважимо, що оренді відносини не дали очікуваних результатів, які передбачались реформою початку 90-х. Дрібне господарювання, так зване фермерське, менш ефективне від великого виробництва. Дрібне виробництво не забезпечує підвищення доходів сільського населення і спровокувало занепад сіл. Власник землі не є власником виробленого (вирощеного) на землі продукту, якщо віддасть землю у користування і отримуватиме рентні платежі за землю. Рентні платежі власник землі отримує на підставі договорів оренди, емфітевзису.
В основній масі користування землею на правах ренти відбувається на великих земельних масивах, які залишилися від колгоспів і були передані в жителям цілих сіл. Як правило, це поле оптимального для великого агробізнесу розміру за принципом технологічності, що забезпечує можливість дотримання сівозміни, сучасних технологій та санітарних розривів.
Якщо йдеться про оренду на набагато менших масивах землі, то на них вже важче дотримуватися тієї ефективності, ніж на великих масивах. Водночас, зараз відбувається явище переходу земельних ділянок від крупних орендарів до менших, дрібних. Нерідко власники землі починають самостійно обробляти землю. Поля розбивають на окремі ділянки відповідно до актів на право власності на земельну ділянку, утворюючи «шахматки» чи просто дрібніші масиви землі, чим ускладнюють ефективний обробіток землі. Цей процес продовжуватиметься, і причиною цьому є те, що виробництво продукту власнику землі дає більший дохід, ніж рента, яка платиться власнику землі за користування нею.
Орендні відносини не створюють бажання і не дають можливості ставитися до землі як до власної. На чужій землі орендар, як правило, не будує капітальні споруди, обмеженим є застосування довгострокового фінансування. Для публічного управління важливим є те, що прибуток при оренді не усуспільнюється, має низьку схильність до ефективного інвестування.
Ще одне негативне явище, яке виникло разом з орендою землі, - це продаж прав оренди через корпоративні права підприємств, які орендують землю. Ці процеси породжують неефективні витрати, які не створюють доданої вартості. Натомість, процвітає спекуляція – створення прибутку на земельних відносинах, але поза інтересів власників землі.
Так зване рейдерство на земельних відносинах – також спричинено орендою. При переході землі від одного орендаря до іншого чи при перепродажі корпоративних прав підприємств орендарів виникають конфлікти. Явним видимим негативним наслідком орендної форми земельних відносин є практично втрачене тваринництво. Отже, з такою формою оренди, яка обрана в Україні, є тенденція до спаду ефективності землеробства, поступовий перехід від великого товарного виробництва до дрібного товарного.
Іншою формою земельних відносин є одноосібний самостійний обробіток землі її власником. Така форма закріплює відносини власності на вироблений (вирощений) на землі продукт.
Самостійний обробіток може передбачати те, що власник землі обробляє її тільки власними засобами (власна техніка, власні гроші, власна праця). Іншим видом діяльності є обробіток землі запозиченими і найманими засобами (запозичена техніка, кредити, наймана праця).
Сьогодні така форма, як власний обробіток землі в Україні, знаходиться в тіні. Одноосібники, як правило, не реєструються суб’єктами підприємницької діяльності.
Розміри земельних ділянок, отриманої при розпаюванні колишнім працівником колгоспу, складають не більше 6 гектарів. Навіть за умови, що у членів сім'ї є ще ділянка такого ж розміру – все це є дрібним товарним виробництвом. Самостійний (одноосібний, сімейний) не забезпечує технологічності та дотримання сучасних технологій, дотримання санітарних розривів. Водночас, незважаючи на те, що самостійний одноосібний обробіток землі як дрібне товарне господарювання є менш ефективним, ніж велике виробництво (вирощування), дохід власника землі буде більше за земельну ренту. Передусім, самостійний обробіток передбачає більші витрати. Власник землі є власником виробленого (вирощеного) на власній землі продукту – є первинним товаровиробником.
Третя форма земельних відносин, яка аналізувалась – колективний самостійний обробіток. Враховуючи негативне ставлення до минулого країни, ця форма майже не представлена в науковому дискурсі. Однак досвід таких країн, як Ізраїль, Канада показав, що колективна форма господарювання є перспективною щодо кооперації активів і зусиль. На сьогоднішній день, після втрати таких суб’єктів господарювання як колгоспи (колективні сільськогосподарські підприємства), вже знову починає зароджуватися нові форми колективного обробітку землі. Власники землі, які, як правило, проживають в одному селі, об’єднують на неформальній основі свої землі, винаймають техніку, разом визначаються щодо культур, які вирощуватимуть, і обробляють об’єднану землю. Це колективне господарювання, яке породжено усвідомленням того, що на власній землі виробництво (вирощування) власного продукту економічно вигідніше, ніж передача землі в користування за ренту.
Зауважимо, що таке зародження колективного господарювання в Україні знаходиться поза державного регулювання земельних відносин. Ті, хто вже починає колективно обробляти землю, не оформлюють свої стосунки юридично.
Колективна форма господарювання в своєму розвитку забезпечуватиме формування технологічних земельних ділянок для обробітку. Колективне господарювання, як і господарювання власників на своїй землі, буде привабливим для кредитування. Відповідно, розвиток такої галузі як тваринництво, може початися з розвитку колективного господарювання.
Порівняємо за критеріями ефективності варіанти земельних відносин.
Таблиця 1
Порівняння варіантів земельних відносин
|
Критерій |
Обробіток землі на правах користування за рентну плату (оренда, емфітевзис, тощо) |
Одноосібний обробіток власної землі, у т.ч. сімейний |
Колективний обробіток власної землі |
|
Рівень технологічності земельного масиву для обробітку |
Висока |
Низька |
Висока |
|
Тенденція до збільшення розмірів ділянок |
Спадаюча |
Відсутня |
Зростаюча |
|
Рівень технологічності процесу обробки землі |
Високий |
Низький |
Високий |
|
Можливість розвитку високотехнологічного тваринництва |
Відсутня |
Відсутня |
Присутня |
|
Можливість отримання довгострокових кредитів |
Середня |
Низька |
Висока |
|
Прибутковість діяльності |
Висока |
Низька |
Висока |
|
Дохід власника землі |
Низький |
Середній |
Високий |
|
Усуспільнення прибутку |
Відсутнє |
Повне |
Повне |
|
Соціальні наслідки |
Стратифікація населення |
Домінування малозабезпечених верств населення |
Зростання благостану громади |
Як бачимо, за критеріями ефективності колективна господарювання на землі не уступає, а і в багатьох випадках переважає як рентну, так і індивідуальну одноосібну форми.
Отже, в системі державного управління доцільно розглянути можливості, ініціювати, поширити і підтримати колективну форму земельних відносин. Це може бути підставою для збільшення доходу власнику землі, її ефективного використання. Колективне господарювання передбачатиме появу потужного первинного виробника, справжнього результативного виробника сільськогосподарської продукції. Такий виробник для держави буде першорядним і головним. З’явиться чітке розуміння і об’єкту інвестицій. Формування за територіальним принципом колективного господарювання забезпечить уникнення багатьох протиріч між жителями сіл та товаровиробниками, які існують зараз.
Власники землі самі будуть вирішувати питання розподілу прибутків власного підприємства. Цей прибуток буде у власності не однієї людини, а належатиме власникам землі. Він буде усуспільнений, а, значить, матиме більшу ефективність для економічного розвитку суспільства та держави.
Таку організаційну форму можна забезпечити, вносячи лише зміни та доповнення в чинне законодавство. Тобто, законодавчо є всі можливості для реформування, переходу від орендаря до первинного товаровиробника.
Висновки. Чинна форма земельних відносин породжує численні конфлікти та суперечності, які потребують вирішення ресурсами публічного управління. Серед діючих форм організації орендних відносин - обробіток землі на правах користування нею за рентну плату (оренда, емфітевзис), одноосібний (сімейний) обробіток власної землі, колективний обробіток власної землі – переважно розвинута оренда, яка породжує багато невирішених виробничих, економічних і соціальних проблем. Запропоновано оцінювати ефективність кожної з форм за такими критеріями: рівень технологічності земельного масиву для обробітку, рівень технологічності процесу обробки землі, тенденція до збільшення розмірів ділянок, можливість розвитку високотехнологічного тваринництва, можливість отримання довгострокових кредитів, прибутковість діяльності, дохід власника землі, усуспільнення прибутку, соціальні наслідки. За обраними критеріями найбільш ефективним є колективний обробіток землі. Впровадження такої форми земельних відносин потребує незначних змін у законодавстві та технічної допомоги з боку держави.
Напрями подальших розвідок. Аналіз земельної реформи та висвітлення її позитивних результатів потребує порівняльного аналізу відносних змін у системі господарювання, технологіях, у цінових змінах. Також доцільно дослідити вплив реформи на інші галузі сільського господарства, зокрема тваринництво, визначити соціальні наслідки, пов’язані з реалізацією реформи.
Література
References
