Аннотация: В статье предложено определение содержания понятия «пенсионная система». Обосновано сущность пенсионной системы как сложной открытой организационной целостности. Рассмотрены особенности возникновения и функционирования подсистем пенсионной системы Украины с учетом проявления принципов, закономерностей, гипотез общей теории систем. Построена модель пенсионной системы на современном этапе развития Украинского общества.
Ключевые слова: пенсионная система, пенсионное страхование, пенсия, реформирование пенсионной системы Украины, подсистемы пенсионной системы, общая теория систем.
Державне управління
УДК 351.84
Мартиненко Наталія Василівна
аспірант кафедри соціальної та гуманітарної політики
Харківського регіонального інституту державного управління
Національної академії державного управління
при Президентові України
Мартыненко Наталья Васильевна
аспирант кафедры социальной и гуманитарной политики
Харьковского регионального института государственного управления
Национальной академии государственного управления
при Президенте Украины
Martynenko N.
graduate student of social and humanitarian policy
Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the
National Academy of Public Administration under the President of Ukraine
ПЕНСІЙНА СИСТЕМА ЯК ОБ'ЄКТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПЕНСИОННАЯ СИСТЕМА КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
PENSYONNAYA SYSTEM CONTROL AS OBJECT OF TNE STATE
Анотація: У статті запропоновано визначення змісту поняття «пенсійна система». Обґрунтовано сутність пенсійної системи як складної відкритої організаційної цілісності. Розглянуто особливості виникнення та функціонування підсистем пенсійної системи України з урахуванням прояву принципів, закономірностей, гіпотез загальної теорії систем. Побудовано модель пенсійної системи на сучасному етапі розвитку Українського суспільства.
Ключові слова: пенсійна система, пенсійне страхування, пенсія, реформування пенсійної системи України, підсистеми пенсійної системи, загальна теорія систем.
Аннотация: В статье предложено определение содержания понятия «пенсионная система». Обосновано сущность пенсионной системы как сложной открытой организационной целостности. Рассмотрены особенности возникновения и функционирования подсистем пенсионной системы Украины с учетом проявления принципов, закономерностей, гипотез общей теории систем. Построена модель пенсионной системы на современном этапе развития Украинского общества.
Ключевые слова: пенсионная система, пенсионное страхование, пенсия, реформирование пенсионной системы Украины, подсистемы пенсионной системы, общая теория систем.
Summary: The article suggests defining the content of the concept of "pension system". The essence of the pension system as a complex open organizational integrity is substantiated. Features the origin and functioning of the subsystems of the pension system of Ukraine are considered, taking into account the manifestation of principles, regularities, hypotheses of the general theory of systems. A model of the pension system was developed at the present stage of development of the Ukrainian society.
Key words: pension system, pension insurance, pension, reforming of the pension system of Ukraine, subsystems of the pension system, general theory of systems.
Постановка проблеми. Розпочате реформування вітчизняної пенсійної системи, що має на меті зменшення дефіциту Пенсійного фонду України та забезпечення її самодостатності, проходитиме шляхом вирішення конкретних державно-управлінських завдань, зокрема, осучаснення методик нарахування і виплати пенсій, запровадження сучасних інформаційних технологій управління процесами функціонування Пенсійного фонду України, удосконалення національного законодавства шляхом наближення його до вимог європейського адміністративного простору, саме від цього значною мірою залежатиме глибина здійснених перетворень у межах пенсійної реформи.
Пенсійна система є перспективним об’єктом дослідження, оскільки з подальшим розвитком суспільства вимоги до пенсійного забезпечення будуть дедалі зростати. У наукових колах питання про характерні ознаки, сутність та зміст пенсійної системи, а також саме визначення поняття «пенсійна система» досі залишаються не достатньо дослідженими, що не в останню чергу пов’язано з швидкими темпами змін зовнішнього середовища функціонування пенсійної системи. Визначення терміну «пенсійна система» з наведенням її кваліфікаційних ознак в законодавстві України взагалі відсутнє.
Потреба у визначенні змісту поняття «пенсійна система» здебільшого виходить із необхідності її реформування відповідно до нових соціальних запитів суспільства та глобальних викликів, зокрема вимог Міжнародного валютного фонду.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. В умовах реформування пенсійної системи України спостерігається значний інтерес вчених до дослідження як теоретичних, так і практичних питань пенсійного забезпечення. Сутність пенсійної системи та пенсійного страхування досліджували в своїх наукових працях: М.Д. Бойко, В.П. Єлагін, І.В. Жмурко, Г.Г. Каптар, О.П. Коваль, А.С. Колотік, Є.М. Лібанова, О.А. Линдюк, О.В. Насібова, Р.Ю. Перехрест, О.В. Петрушка, С.М. Прилипко, М.Б. Ріппа, А.В. Скоробагатько, Б.І. Сташків, В.С. Толуб’як, М.М. Шумило та ін.
Мета статті. Систематизувати наявні наукові підходи до визначення змісту поняття «пенсійна система». Обґрунтувати із застосуванням закономірностей та принципів загальної теорії систем сутність та зміст поняття «пенсійна система», як складної відкритої організаційної системи.
Виклад основного матеріалу. Головний принцип наукового методу пізнання полягає в формуванні предмета свого дослідження шляхом виділення частини реальності в істотних для цілей і методів дослідження властивостях і ознаках, і абстрагуванні від усього іншого. У системному дослідженні основним завданням є обгрунтування розгляду об'єкта як системи, тобто реальності, що володіє особливими властивостями і вимагає застосування спеціальних дослідних засобів. Системний підхід є методологією наукового мислення при розробці і дослідженні складно організованих об'єктів – різного типу систем.
Анатоль Рапопорт писав: «Питання» що таке система «може бути тільки питанням про те, що ми будемо називати системою» [19, с. 66]. Відповідь на це запитання міститься в передумовах появи системного підходу. «Системні дослідження, – на думку Людвига фон Берталанфі, – означають прогрес в аналізі проблем, які раніше не вивчалися, вважалися такими, що виходять за межі науки або чисто філософськими» [1, с. 45].
Загальна теорія систем тісно пов'язана з системним підходом і є конкретизацією і логіко-методичним вираженням його принципів і методів. Основи загальної теорії систем розроблені біологом Л. Берталанфі. Загальна теорія систем тісно пов'язана також з кібернетикою. Однак, на думку Л. Берталанфі, на відміну від кібернетики, що займається аналізом механізмів зворотного зв'язку, загальну теорію систем цікавить динамічна взаємодія всередині систем з багатьма змінними [2, с. 41]. З появою нового напряму, що досліджує особливості функціонування та розвитку систем, – системного підходу, починається більш ретельне вивчення соціальних систем як об'єктів, в дослідженні яких можуть бути використані принципи і закони, виявлені за допомогою даної методології.
Вочевидь, що закономірності та принципи загальної теорії систем застосовні до пенсійної системи, як складної відкритої організаційної системи, для її вивчення як об'єкта державного управління, з'ясування її структури, функцій, визначення змісту поняття «пенсійна система» та побудови її моделі на сучасному етапі розвитку Українського суспільства.
У Соціологічних енциклопедіях пенсійна система трактується як сукупність створюваних державою правових, економічних та адміністративних норм та інститутів, які передбачають надання непрацездатним громадянам через вік або стан здоров’я матеріального забезпечення у вигляді пенсії [25, с. 271], [26, с. 406-410].
Прилипко С.М. [18, с. 46], Роїк В.Д. [22, с. 235], Петрушка О.В. [21, с. 29] цілком справедливо розглядають пенсійну систему, як сукупність певних відносин.
Відомі економісти А.К. Соловйов [24, с. 32] та М.Б. Ріппа [20, с. 7] розглядають пенсійну систему держави як економічний механізм (багатокомпонентну, економічну систему та специфічний комплекс економічних відносин та фінансових механізмів відповідно).
Окремої уваги заслуговує позиція Коваля О.П., який визначає пенсійну систему як сукупність правових, фінансово-економічних і організаційних відносин та інститутів, що реалізують пенсійні схеми з метою надання громадянам матеріального забезпечення у вигляді пенсійних виплат [11, с. 10].
Науковці Жмурко І.В. [5, с. 305] та Линдюк О.А. [13, с. 297] дійшли висновку, що пенсійна система – це інститут, який об'єднує економічні, соціальні і правові інститути.
Аналіз існуючих підходів до визначення пенсійної системи дозволяє дійти висновку, що переважна більшість науковців вважають її сукупністю певних елементів: відносин, механізмів, інститутів, норм. Відносини в пенсійній системі виникають між відповідними інститутами і чітко регламентуються встановленими нормами.
Пенсійна система повинна бути побудована на підставі балансу інтересів застрахованих осіб, страхувальників з одного боку, та одержувачів пенсій, з другого, а також забезпечувати гарантію відповідного рівня заміщення заробітної плати при настанні страхової події.
Пенсійна система є відкритою системою, яка постійно перебуває у взаємодії із зовнішнім середовищем. На неї постійно впливають різні чинники ззовні, такі як політичні (політична ситуація в країні; законодавство), демографічні (зниження народжуваності, старіння населення, тривалість життя та вікова структура населення), макро- та мікроекономічні, соціальні, трудові (ринок праці, рівень зарплати і зайнятість), пенсійні (обрана модель пенсійної системи, страховий тариф, пенсійний вік). Пенсійна система здебільшого залежить від стану, спрямованості і динаміки змін економіки в цілому, і ринку праці – зокрема. Таким чином, пенсійна система функціонує як система, яка постійно розвивається, вдосконалюється, піддається впливу різних факторів зовнішнього оточення (рис. 1).
Рис. 1. Взаємодоповнюючі та взаємокомпенсуючі фактори впливу на пенсійну систему України (складено автором)
Зважаючи на те, що найбільш повне визначення повинно включати і елементи, і зв'язки, і властивості, і ціль, враховуючи системний підхід до вивчення пенсійної системи, який дає можливість уявити її у вигляді цілісної системи, що здатна здійснювати вплив на її структурні елементи та взаємодіяти зовні з суспільством та іншими системами, за наслідками проведеного дослідження, узагальнюючи наукові підходи до визначення поняття «пенсійна система», враховуючи переваги наведених визначень, пенсійну систему доцільно визначити наступним чином: пенсійна система – це сукупність правових, економічних, соціальних та організаційних норм і інститутів, дія яких спрямована на створення відповідних умов для матеріального забезпечення фізичних осіб на випадок досягнення встановленого законом віку, інвалідності, втрати годувальника, історично сформована комплексом взаємодоповнюючих та взаємокомпенсуючих демографічних, макроекономічних, політичних, соціальних, трудових, пенсійних факторів впливу, що визначають як якість пенсійної системи, так і її фінансову стійкість, і виступає провідним чинником суспільного відтворення.
У фінансовому контексті пенсійна система є підсистемою фінансової системи України. Оскільки кошти Пенсійного фонду є складовою частиною фінансової системи України, Пенсійний фонд розраховує свій бюджет з урахуванням актуарних розрахунків у системі загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, на основі основних макропоказників економічного та соціального розвитку України, що схвалюються постановами Кабінету Міністрів України. Найважливішим серед основних показників економічного та соціального розвитку України при формуванні бюджету Пенсійного фонду України є фонд оплати праці найманих працівників і грошового забезпечення військовослужбовців. Також враховуються індекси зростання споживчих цін, на розміри яких коригуються середні розміри пенсійних виплат.
Відповідно до Бюджетного кодексу України [4] Кабінет Міністрів України забезпечує подання проектів бюджетів та кошторису фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування на плановий рік Верховній Раді України та Президенту України. Затвердження бюджетів фондів загальнообов’язкового державного пенсійного та соціального страхування протягом місяця з дня набрання чинності законом про Державний бюджет України здійснюється Кабінетом Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.
Дефіцит бюджету Пенсійного фонду України покривається за рахунок коштів Державного бюджету України, тобто діє принцип субсидіарної відповідальності держави. Відповідно до положень Бюджетного кодексу України [4], Казначейство України за погодженням з Міністерством фінансів України має право залучати на поворотній основі кошти єдиного казначейського рахунку для покриття тимчасових касових розривів Пенсійного фонду України. Порядок покриття тимчасових касових розривів Пенсійного фонду України, пов'язаних з виплатою пенсій затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 1 грудня 2010 року № 1080 [17].
Визначаючи соціальну сутність пенсійної системи, варто звернутись до положень статті 46 Конституції України [12]. У соціальному контексті пенсійна система є підсистемою більш глобальної системи соціального забезпечення. До якої також входять система соціальних допомог та система соціальних послуг. Кожна із перелічених систем утворює самостійну систему з власним внутрішнім складом. Зазначені системи взаємодіють, забезпечуючи функціонування системи соціального забезпечення в цілому. Жоден інший вид соціального забезпечення не відрізняється такими масштабами, як пенсії. Однією із особливостей пенсійної системи є її постійний розвиток, а відповідно, і ускладнення.
Термін «пенсійна система» є широковживаним, однак не визначеним на законодавчому рівні. У спеціальному базовому Законі України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» пенсійна система позначена як сукупність трьох рівнів, без наведення кваліфікаційних ознак, притаманних терміну. Інші профільні закони також не містять визначення «пенсійна система».
Пенсійна система представляє собою велику складну систему, що складається з підсистем. Виникнення та функціонування яких пропонується розглянути з урахуванням прояву принципів, закономірностей, гіпотез загальної теорії систем, запропонованих в роботах П.К. Анохіна, Л. фон Берталанфі, А.А. Богданова, Е.А. Седова, М.І. Сетрова, У.Р. Ешбі [1; 2; 3; 23; 46]
Гіпотеза «семіотичної безперервності», відповідно до якої система є образом її середовища, тобто, якщо змінюється середовище, то змінюється і сама система, і, навпаки, якщо відбуваються зміни в системі, то змінюються і умови, що сприяють ефективному функціонуванню даної системи. Сучасна пенсійна система України, основою якої стало запроваджене з січня 2004 року загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, є результатом еволюційної трансформації інституту пенсійного забезпечення, який сформувався після здобуття незалежності на початку 90 років минулого століття і був своєрідною «пенсійною спадщиною» колишнього СРСР. У грудні 1990 року в державі з’явилася нова фінансова інституція – Українське республіканське відділення Пенсійного фонду СРСР (постанова Ради Міністрів Української РСР і Ради Федерації незалежних профспілок України від 21 грудня 1990 року № 380 [16]), яке з січня 1992 року перетворено на Пенсійний фонд України. Фактично відбулася зміна ідеології функціонування пенсійної системи, яка одержала цільові джерела поповнення коштів, власні механізми їх акумуляції та розподілу і залучила інших соціальних партнерів – роботодавців та працівників до фінансової участі у вирішенні питань пенсійного забезпечення. Джерелом коштів для фінансування пенсій став не державний бюджет, як це було раніше, а Пенсійний фонд як самостійна фінансова система, що формується за рахунок страхових внесків підприємств та громадян. Починаючи з 1991 року нова пенсійна установа почала акумулювати страхові обов’язкові платежі підприємств і громадян та здійснювати фінансування видатків органів соціального забезпечення на виплату пенсій. Статтею 8 Закону України "Про пенсійне забезпечення" було передбачено, що Пенсійний фонд України є самостійною фінансово-банківською системою і що Положення про Пенсійний фонд України затверджується Кабінетом Міністрів України [6]. Так з виникненням Пенсійного фонду України розпочала своє існування підсистема адміністрування страхових внесків.
З 1994 року сталися значні зміни в історії Пенсійного фонду: він був перетворений із самостійної фінансово-банківської системи на центральний орган виконавчої влади, наділений відповідними повноваженнями. Водночас було суттєво удосконалено організаційну структуру Фонду [10]. Статус Пенсійного фонду як центрального органу виконавчої влади було визначено Положенням про Пенсійний фонд України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.94 № 345 [15], службових та посадових осіб Пенсійного фонду України та його органів визначено державними службовцями, утворено відділи Пенсійного фонду у районах, містах та районах у містах, таким чином, було створено вертикальну структуру управління Пенсійним фондом, яка повністю відповідала адміністративно-територіальному устрою держави, тобто, було реалізовано такий принцип загальної теорії систем, як «ієрархічний порядок».
У 1994–1997 роках згідно з Законами про Державний бюджет на відповідні роки кошти Пенсійного фонду включалися до складу Держбюджету. Починаючи з 1997 року Пенсійний фонд України став державним позабюджетним цільовим фондом.
Перехід на фінансування пенсій через Пенсійний фонд висвітлив та окреслив багато проблем та чинників як усередині самої пенсійної системи, так і далеко за її межами, що суттєво підірвали і деформували фінансову базу цієї системи, зокрема неплатежі до Пенсійного фонду, тінізація економіки та безробіття. Стабілізація фінансового стану Пенсійного фонду стала однією з передумов здійснення пенсійної реформи. Основні напрями та шляхи впровадження пенсійної реформи були окреслені в таких державних документах: Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування [9], прийняті Верховною Радою України 14 січня 1998 року, Указ Президента України від 13.04.98 року "Про Основні напрями пенсійного забезпечення в Україні" [27], Послання Президента України до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України "Про Основні напрями реформування системи пенсійного забезпечення населення України" від 10 жовтня 2001 року [14]. На виконання завдань, поставлених у цих документах, і була спрямована робота всієї системи Пенсійного фонду. У період до 2003 року були проведені підготовчі заходи до впровадження пенсійної реформи, в першу чергу в жовтні 2000 року було впроваджено систему персоніфікованого обліку відомостей в системі обов’язкового державного пенсійного страхування. З липня 2002 призначення пенсій здійснюється з врахуванням даних персоніфікованого обліку відомостей у системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування. Так було започатковано підсистему персоніфікованого обліку відомостей в системі обов’язкового державного пенсійного страхування, тобто, спрацював «закон необхідної різноманітності» [28, с. 294], сформульований У.Р. Ешбі, який полягає у тому, що підвищення стійкості системи відбувається шляхом зростання різноманітності елементів системи.
Важливу роль у розвитку Пенсійного фонду та його утвердженні як центрального органу виконавчої влади відіграла передача органам Фонду функцій з призначення пенсій і оформлення документів для їх виплати, які раніше здійснювались органами соціального захисту населення. Цей процес розпочався 1 січня 1999 року з експерименту у Львівській області і остаточно завершився 1 липня 2002 року. Так, підсистема призначення і виплати пенсій увійшла до структури Пенсійного фонду України, чим було реалізовано «принцип моноцентризму», розроблений А.А. Богдановим, який передбачає, що система «характеризується одним центром, а якщо вона складна, ланцюгова, то у неї є один вищий, загальний центр» [3, с. 273]. Крім того, посилилась дія «принципу зворотного зв’язку», що був сформульований академіком П.К. Анохіним і полягає у тому, що «система має зворотній зв'язок, якщо дія між частинами має круговий характер» [28, с. 82]. Більш ефективним став зворотній зв’язок між підсистемою адміністрування страхових внесків та підсистемою призначення і виплати пенсій, якій відома потреба коштів необхідних для здійснення пенсійних виплат у поточному періоді.
Починаючи з 2007 року Пенсійному фонду України передано функції з призначення та виплати пенсій згідно із Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» [8] військовослужбовцям та іншим працівникам силових міністерств та відомств. Раніше їх пенсійне забезпечення здійснювалось 11 різними структурами. Знов таки можна казати про реалізацію «принципу моноцентризму».
У зв’язку із набранням чинності 11 серпня 2013 року Законом України від 04.07.2013 № 406-VII “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з проведенням адміністративної реформи” [7], урегульовано питання щодо передачі функцій з адміністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування Міністерству доходів і зборів України, спрацював «закон ієрархічних компенсацій» Е. А. Седова, який фіксує, що «дійсне зростання різноманітності на вищому рівні забезпечується його ефективним обмеженням на попередніх рівнях» [23, с. 92] та почав діяти «принцип взаємно-додаткових співвідношень», сформульований А.А. Богдановим як «системна розбіжність містить в собі тенденцію розвитку, спрямовану до додаткових зв'язків» [3, с. 198]. З урахуванням вимог Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» між трьома підсистемами пенсійної системи налагоджено обмін інформацією, спільний аналіз та прогноз надходження коштів від сплати єдиного внеску, здійснення контролю за достовірністю відомостей про осіб, які підлягають загальнообов'язковому державному соціальному страхуванню та ін., тобто відбувається дія «принципу прогресуючої сегрегації» Л. фон Берталанфі, відповідно до якого «в ході диференціації відбувається становлення опосередкованих системним центром каналів взаємодій між елементами» [29, с. 148].
Всі три підсистеми пенсійної системи знаходяться в тісному взаємозв'язку між собою, а також формують соціально-економічні зв'язки із зовнішнім середовищем. Таким чином, пенсійна система є ієрархічно збудованим комплексом взаємопов'язаних елементів, об'єднаних у відносно автономні підсистеми.
За наслідками проведеного вивчення пенсійної системи, як об'єкта державного управління, з'ясувавши її поняття, структуру, функції, можна побудувати її модель на сучасному етапі (рис. 2).
Рис. 2. Пенсійна система України (складено автором)
Висновки з даного дослідження. За наслідком проведеного дослідження, враховуючи системний підхід до аналізу пенсійної системи, який дає можливість уявити її у вигляді цілісної системи, що здатна здійснювати вплив на її структурні елементи та взаємодіяти зовні з суспільством та іншими системами, зважаючи на те, що в Україні задекларована трирівнева пенсійна система, аргументовано новий підхід до розкриття суті поняття «пенсійна система».
Проведене дослідження показало, що пенсійна система є відкритою системою, яка постійно розвивається, вдосконалюється, перебуває у взаємодії із зовнішнім середовищем. Доведено, що у фінансовому контексті пенсійна система є підсистемою фінансової системи України, в соціальному контексті пенсійна система є підсистемою більш глобальної системи соціального забезпечення. З'ясовано, що однією із особливостей пенсійної системи є її постійний розвиток, а відповідно, і ускладнення. Із застосуванням закономірностей та принципів загальної теорії систем до пенсійної системи, як складної відкритої організаційної системи, доведено, що пенсійна система є ієрархічно збудованим комплексом взаємопов'язаних елементів, об'єднаних у три відносно автономні підсистеми (підсистема адміністрування страхових внесків, підсистема призначення і виплати пенсій, підсистема персоніфікованого обліку відомостей в системі обов’язкового державного пенсійного страхування), які знаходяться в тісному взаємозв'язку між собою, а також формують соціально-економічні зв'язки із зовнішнім середовищем. За наслідками проведеного вивчення пенсійної системи, як об'єкта державного управління, побудована модель пенсійної системи України на сучасному етапі.
Перспективи подальших досліджень у даному напрямку. У ході дослідження виявлено низку проблемних питань, що виявились актуальними з точки зору подальших розвідок стосовно реформування вітчизняної пенсійної системи, зокрема сформульоване припущення, що теоретичне обґрунтування перспективних напрямів розвитку пенсійної системи України має виходити із основних положень кібернетичної теорії (взаємодія суб’єкта і об’єкта управління через канали прямого і зворотного зв’язку, переважно враховуючи дії позитивних та негативних каналів зворотного зв’язку).
Список використаних джерел
http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/245617/page12?text=%EF%E5%ED%F1%B3%E9.
