ВЕКТОРИ РОЗВИТКУ СУЧАСНОЇ ФІСКАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ

Анотація. Розглянуто теоретичні та практичні аспекти формування й реалізації сучасної фіскальної політики України з використанням системного підходу і на цій основі визначено пріоритетні напрями її розвитку.

Ключові слова: фіскальна політика, податкова система, бюджетна система, податки, бюджетні доходи та видатки, дефіцит/профіцит бюджетів, податкове навантаження, валовий внутрішній продукт (номінальний, реальний), «інфляційний податок», «податкові ями».

Дулік Тетяна Олександрівна

кандидат економічних наук, доцент

Александрюк Тетяна Юріївна

старший викладач

Університет митної справи та фінансів

м. Дніпропетровськ, Україна

ВЕКТОРИ РОЗВИТКУ СУЧАСНОЇ ФІСКАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ

Анотація. Розглянуто теоретичні та практичні аспекти формування й реалізації сучасної фіскальної політики України з використанням системного підходу і на цій основі визначено пріоритетні напрями її розвитку.

Ключові слова: фіскальна політика, податкова система, бюджетна система, податки, бюджетні доходи та видатки, дефіцит/профіцит бюджетів, податкове навантаження, валовий внутрішній продукт (номінальний, реальний), «інфляційний податок», «податкові ями».

Актуальність дослідження. У сучасних умовах складних трансформаційних процесів в економіці України, обумовлених тотальною макроекономічною кризою (фінансовою, структурною, політичною, соціальною, кон’юнктурною, конкурентною), особливо актуальною є проблема своєчасного забезпечення достатнього обсягу податкових надходжень до доходної частини бюджетів держави. Вирішення цієї вкрай важливої проблеми значною мірою залежить від того наскільки ефективною буде фіскальна політика, яка покликана забезпечувати зростання бюджетних доходів держави, науково - обґрунтований підхід до їх розподілу та використання, підвищуючи тим самим ступінь публічної довіри до фіскального адміністрування та відповідати реаліям сьогоднішнього дня.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Сучасні проблеми щодо забезпечення реалізації фіскальної політики, формування фінансових ресурсів держави та напрямів їх використання знайшли широке відображення у наукових працях відомих українських учених-економістів, фінансистів
В. Андрущенка, Л. Баранник, О. Василика, В. Вишневського, В. Кравченка, А. Крисоватого, М. Кучерявенка, Л. Лисяк, І. Лютого, А. Мярковського,
А. Нечай, Ц. Огня, В. Опаріна, К. Павлюк, Ю. Пасічника, А. Соколовської,
С. Слухая, В. Суторміної, В. Федосова, С. Юрія, І. Чугунова та інших.

Детальний аналіз літературних джерел свідчить, що переважна більшість ключових теоретичних положень щодо сутності фіскальної політики, економічної природи податкової та бюджетної систем і їх ролі в інституційному середовищі суспільства, особливостей формування доходів бюджету як домінанти фінансової стабільності держави, класифікаційних ознак бюджетів, аналізу стану та динаміки міжбюджетних відносин, проблем та перспектив розвитку системи державних та місцевих фінансів, напрямів реформування бюджетної сфери та системи оподаткування в Україні розроблена досить ґрунтовно і заслуговує на ретельне вивчення.

Віддаючи належне цим науковим напрацюванням, слід зазначити, що окремі питання формування та реалізації сучасної фіскальної політики України залишаються актуальними та потребують продовження теоретичних досліджень, доповнення їх аналізом практичних аспектів функціонування національної економіки, оскільки фіскальні інструменти є ключовим фактором при вирішенні проблем, отриманих унаслідок зниження доходів бюджетів держави та нерівномірного їх розподілу.

Метою статті є комплексне дослідження теоретичних та практичних аспектів формування й реалізації сучасної фіскальної політики України з використанням системного підходу і на цій основі визначення пріоритетних напрямів її розвитку.

Виклад основного матеріалу. Соціально-економічний розвиток держави є результатом використання не тільки її ресурсних можливостей, а й тих інструментів державного регулювання, які забезпечують формування і реалізацію політики розвитку, невід’ємною складовою яких є фіскальна політика. Недосконалість організаційно-правових засад механізму функціонування її складових елементів (формування, розподілу (перерозподілу) та використання фінансових ресурсів держави) чинить негативний вплив на динаміку соціально-економічного розвитку національної економіки та її адміністративно-територіальних одиниць.

За найзагальнішим визначенням, фіскальна політика (від лат. fiscalіs – казенний) - це сукупність заходів держави у сфері оподаткування та державних видатків.

У зарубіжній науковій літературі визначення поняття «фіскальна політика» зводиться до того, що це заходи уряду спрямовані на збереження повної зайнятості та виробництва «неінфляційного ВВП» шляхом зміни податків, державних видатків та відповідних підходів до формування державного бюджету в цілому.

В українських наукових виданнях дещо інша інтерпретація цього поняття, а саме, що фіскальна політика – це сукупність фінансових заходів держави, спрямованих на регулювання доходів і видатків бюджету з метою досягнення певних соціально-економічних цілей суспільства, виконання найважливіших функцій держави.

Загалом суттєвої різниці між таким теоретичним уявленням щодо сутності фіскальної політики зарубіжних та українських науковців немає, оскільки тут закладено цілеспрямований функціональний характер фіскальної політики та оціночний момент, який внутрішньо їй притаманний та властивий сучасній правовій державі, без якого не можна говорити про рівень розвитку об’єкта, що аналізується нами. Тобто тут акцентується увага не тільки на змісті фіскальної політики та засобах її реалізації, але й визначається їх цільова спрямованість. Іншими словами, це дії уряду, спрямовані на формування оптимального обсягу і структури державних доходів і видатків для забезпечення належного рівня зайнятості, обмеження і запобігання інфляції та інших негативних економічних явищ. При цьому пріоритетні напрями фіскальної політики визначаються конкретною поставленою метою (наприклад, забезпечення поступального економічного зростання, збалансованості бюджетів, боротьба з інфляцією тощо), реалізація якої забезпечується Урядом держави шляхом регулювання сукупного попиту і реального ВВП за допомогою державних видатків та оподаткування.

Отже, фіскальна політика як засіб фінансового регулювання економіки здійснюється за допомогою могутніх важелів - податків і державних видатків, тобто шляхом їх зміни і забезпечується вплив на макроекономічні процеси - стимулювання (стримування) економічного зростання.

Аналізуючи фіскальну політику України протягом останніх років, можна стверджувати, що вона була спрямована на стабілізацію соціально-економічних процесів, безумовне забезпечення виконання планових показників наповнення бюджетів держави, удосконалення адміністрування платежів та митних процедур, виявлення та руйнування схем мінімізації податкових зобов’язань, запобігання та виявлення кримінальних та інших правопорушень у сфері оподаткування, митній та бюджетній сферах, впровадження нових та забезпечення функціонування діючих електронних сервісів для суб’єктів господарювання тощо.

В той же час у державі спостерігається загострення основного фіскального протиріччя між необхідністю і можливістю забезпечення достатніх податкових надходжень, обумовленого впливом різних чинників об’єктивно-суб’єктивного характеру, зокрема через посилення кризової соціально-економічної та військово-політичної ситуації в Україні і як наслідок - зростання бюджетного дефіциту. Показники рівня дефіциту/ профіциту бюджетів України за 2010-2015 рр. зображені на рис. 1 [1; 2].

Джерело: побудовано за даними [1; 2].

Рисунок 1 – Показники рівня дефіциту/профіциту бюджетів України

Аналіз показників, наведених на рисунку 1 дозволяє зробити висновок про те, що розбалансованість бюджетів України має стійкий і довготривалий характер. Крім того помірний рівень дефіциту спостерігався за результатами виконання: зведеного та державного бюджетів у 2011 році і становив

23 058 млн. грн.; 23 558 млн. грн. відповідно; місцевих бюджетів у 2010 році, абсолютні значення якого були зафіксовані на рівні 419 млн. грн. При цьому видатки місцевих бюджетів продовжують відставати від доходів, що дало можливість упродовж 2011 - 2014 рр. накопичувати профіцит: -500 млн. грн., -2660 млн. грн., -1116 млн. грн., -6022 млн. грн. відповідно.

Водночас негативне сальдо було отримано за підсумками виконання: зведеного бюджету у 2010 році, розмір його дефіциту складав 64 836 млн. грн. та протягом 2012 - 2015 рр., за цей період він зріс з 50 786 млн. грн. до 92 616 млн. грн.; державного бюджету у 2010 році, дефіцит якого становив 64 417 млн. грн., у 2012 році та у наступні три роки, рівень його дефіциту постійно підвищувався і у 2015 році досягнув аж 78 644 млн. грн., що на 25 199 млн. грн. більше ніж у 2012 році; місцевих бюджетів у 2015 році, їх дефіцит становив 13 973 млн. грн., а порівняно з 2010 роком він збільшився на 13 554 млн. грн. Причиною розширення дефіциту бюджетів України стали високі темпи нарощення видатків на оборону, громадського порядку, безпеки та судової влади, обслуговування боргу, управління тощо.

Суттєві зміни, пов’язані із забезпеченням зменшення дефіциту бюджетів держави та реалізації пріоритетних напрямів фіскальної політики України з подальшого реформування бюджетної, податкової та митної систем, відбулися у 2015 році, зокрема в частині зменшення кількості податків і зборів (з 22 до 11) та спрощення процедури їх адміністрування, запровадження електронного адміністрування ПДВ, удосконалення системи справляння єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування з метою зменшення навантаження на фонд оплати праці та легалізації заробітної плати, оптимізації звітності, удосконалення митних процедур, переходу до якісно нової форми проведення контрольно-перевірочної роботи органів державної фіскальної служби шляхом ефективного використання існуючих баз даних і впровадження новітніх ІТ ‑ технологій та, як результат, зменшення виїзних перевірок.

Не став виключенням і 2016 рік. Традиційно кінець минулого року став періодом прийняття чергових змін до Податкового кодексу України, які тривалий час були предметом активного обговорення між Урядом України, представниками бізнесу та Верховною Радою України. Остаточно внесені зміни до Податкового кодексу України було прийнято Верховною Радою України 24.12. 2015 року, більшість з яких вступила в дію з 01.01. 2016 року. Ці зміни стосуються справляння податку на прибуток підприємств, податку на доходи фізичних осіб, податку на додану вартість, акцизного податку, єдиного податку, податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, транспортного податку, рентної плати [3].

У певному сенсі запроваджені фіскальні заходи можна розглядати як відповідну альтернативу між оптимальною конструкцією справляння податків, що наближається до європейських стандартів і традиційною національною системою оподаткування, що враховує гостру потребу держави в фінансових ресурсах, оскільки, з одного боку, вони значним чином переглядають порядок оподаткування доходів фізичних осіб та можуть характеризуватись як значний крок вперед щодо спрощення процедур податкового адміністрування та порядку дотримання податкового законодавства, а також покращення взаємовідносин між платниками податків та фіскальними органами. З іншого боку, внесені законодавчі норми збільшують ставки для деяких видів податків, посилюють податкове навантаження, містять ряд компромісних, перехідних та тимчасових положень, які тим самим віддаляють чинну національну систему оподаткування від оптимальної моделі європейського зразка.

Хочеться вірити, що реалізація вище зазначених змін, які набрали чинності у січні 2016 року, сприятиме підвищенню фіскальної ефективності податкової системи у майбутньому та стане головним чинником у забезпеченні виконання планових показників податкових надходжень та досягненню позитивних значень темпів їх приросту порівняно з попередніми роками.

Проте, враховуючи надзвичайну складність нинішньої соціально-економічної ситуації в Україні, прогнози як західних, так і вітчизняних експертів щодо розвитку національної економіки у 2016 році - неоднозначні. Так, на думку окремих експертів, дуже вірогідним є те, що за результатами господарської діяльності у І кварталі поточного року, а може – й раніше, державний бюджет на 2016 рік та прогнози розвитку економіки України в цілому доведеться доволі суттєво коригувати [4].

Однак висока імовірність того, що такі коригувальні дії й прагнення Уряду оптимізувати державний бюджет та отримати якнайбільше податкових надходжень загрожуватимуть надмірним податковим навантаженням, яке у свою чергу спричинить пригнічення економічного зростання, зниження рівня доходів суб’єктів економіки, звуження бази оподаткування, ухилення від оподаткування тощо. В умовах поглиблення макроекономічної кризи зростання фіскальної дії податків підсилює її негативні наслідки. Свідченням цього є конкретні статистичні дані про обсяги ВВП як основного узагальнюючого показника, що характеризує рівень розвитку національної економіки (таблиця 1), а також показники щодо виконання зведеного, державного та місцевих бюджетів за 2010–2015 рр. (таблиця 2), що дасть змогу визначити вплив на їх стан ухвалених фіскальних рішень та дати їм об’єктивну оцінку.

Таблиця 1. Динаміка обсягів ВВП України за 2010–2015 рр.

Роки	Обсяги номінального ВВП, млн. грн.	Відхилення від попереднього року		Обсяги ВВП, млн. USD	Відхилення від попереднього року
		абсолютне, млн. грн.	відносне, %		абсолютне, млн. USD	відносне, %
2009	913 345	-	-	117 228	-	-
2010	1 082 569	+169 224	+18,5%	136 419	+19 192	+16,4%
2011	1 316 600	+234 031	+21,6%	163 160	+26 740	+19,6%
2012	1 408 889	+92 289	+7,0%	175 781	+12 622	+7,7%
2013	1 454 931	+46 042	+3,3%	183 310	+7 529	+4,3%
2014	1 566 728	+111 797	+7,7%	131 805	-51 505	-28,1%
2015	1 966 142	+399 414	+25,5%	98 851	-32 954	-25,0%

Джерело: [2; 5]

Так, зазначені статистичні дані таблиці 1 свідчать про те, що впродовж досліджуваного періоду обсяг номінального ВВП у гривневому вимірі мав тенденцію до щорічного зростання та у 2015 році порівняно з 2010 роком збільшився на 883 573 млн. грн., що склало 81,6%. А у доларовому вимірі цей показник характеризується значними коливаннями, що пояснюється відповідними коливаннями офіційного валютного курсу НБУ (гривні щодо долара США). Найбільші його значення було зафіксовано у 2013 році і він становив 183 310 млн. USD, найменші - у 2015 році, а саме обсяги ВВП складали 98 851 млн. USD, що на 32 954 млн. USD, або на 25,0%, менше, ніж у 2014 році. Однак гривневий його вимір, на відміну від доларового, у 2015 році відображає позитивні значення та становить 1 966 142 млн. грн., що на 399 414 млн. грн., або на 25,5% більше, ніж у 2014 році. Динаміка зміни фактичних обсягів ВВП України у гривневому та доларовому вимірі представлена на рисунку 2.

Джерело: побудовано за даними [2; 5]

Рисунок 2 – Динаміка зміни фактичних обсягів ВВП України у гривневому та доларовому вимірі

Така позитивна динаміка обсягів ВВП у гривневому вимірі в умовах стабільного рівня цін могла б вказувати на зростання економіки України. Проте за умов, що склалися в національній економіці останніми роками (тривале галопуюче зростання загального рівня цін на товари й послуги при одночасному скороченні обсягів виробництва, в результаті чого відбувається змушення всіх суб’єктів сплачувати так званий «інфляційний податок» - додаткову плату, що вводитися без прийняття закону через постійне зростання середнього рівня цін, яка перерозподіляє частину їхніх доходів на користь держави) таке зростання номінального ВВП є наслідком штучного збільшення цього показника, який не підкріплений реальним обсягом вироблених (реалізованих) товарів чи наданих послуг. При цьому Уряд здобуває певну вигоду від дії такого «інфляційного податку», оскільки відбувається збільшення доходів внаслідок зростання номінальних значень вартості товарів (бази оподаткування), тоді як рівень життя населення різко падає. Найбільше страждають ті групи населення (наприклад, працівники бюджетних установ, студенти, пенсіонери), які отримують фіксований дохід - заробітну плату або ж інші соціальні виплати та допомогу від держави. Окрім того, відбувається також погіршення макроекономічної ситуації в країні, а саме: падіння обсягів вітчизняної промисловості та роздрібної торгівлі, зниження купівельної спроможності населення та його ділової активності (через інвестиційну складову) тощо. Усі ці явища негативно впливають на темпи економічного зростання, соціальне та політичне середовище в країні, дезорганізують її зовнішньоекономічні зв'язки, вносять до них значний спекулятивний елемент, стримують приплив іноземного капіталу, погіршують платіжний баланс країни, її валютне становище, підривають її позиції на світовому ринку, в результаті чого знижується довіра до діяльності Уряду, до запланованих програм та реформ.

Більш об’єктивну картину про обсяги ВВП України, на відміну від номінального ВВП, надає показник реального ВВП, оскільки він вимірюється з поправкою на інфляцію і тим самим відображає реальне зростання виробництва, а не зростання загального рівня цін (рисунок 3).

Джерело: побудовано за даними [2; 5]

Рисунок 3 – Обсяги ВВП України у 2014–2015 рр., млн. грн.

Як видно з рисунка 3, за досліджуваний період простежується принципова різниця між обсягами реального та номінального ВВП. Винятком став лише І квартал 2014 року, коли ці два показники майже співпадали, а у всі інші періоди різниця між цими показниками була досить суттєвою. Найбільший розрив між ними відбувся у ІІІ кварталі 2015 року і становив -151769 млн. грн., або -27,3%, тоді як у ІІ та І кварталах ця різниця була трохи меншою та складала -118176 млн. грн., або -26,3%; -70865 млн. грн., або -19,3% відповідно. Подібна тенденція простежується й у ІІ - ІV кварталах 2014 року. Крім того, за офіційними статистичними даними, реальний ВВП за 2014 рік знизився на 6,8 в. п. (у постійних цінах 2010 року, до відповідного періоду 2013 року). Водночас у країнах Європейського Союзу (ЄС–28), відбулося зростання реального ВВП на 1,3%, у країнах Єврозони – на 0,9% [6]. Все це є свідченням про наявність у національній офіційній статистиці обсягів ВВП певного розриву між реальним і номінальним ВВП, що безумовно призводить до завищення цього показника, який не відображає реальної макроекономічної ситуації в країні. До того ж, на отримання достовірної статистичної інформації щодо реальних обсягів ВВП України, впливають інші чинники, включаючи й обсяги тіньового обороту через «податкові ями» [7] та тіньову економіку загалом.

Майже на 300 млрд. грн., тобто на 20%, завищений офіційний обсяг ВВП через величезну кількість «податкових ям», або «безтоварних операцій». Так, за даними Державної фіскальної служби України, середньомісячний обсяг схемного кредиту з ВВП лише в 2015 році сягнув майже 4 млрд. грн. Ці суми – повітря, бо за ними не стоять реальні валові доходи й податкові зобов’язання. Тим не менше, вони потраплять в офіційну статистику річного обсягу ВВП [8].

Крім того, також не слід забувати, що офіційна статистика не враховує близько від 300 до 800 млрд. грн., які належать до тіньової економіки. Ця сума визначена за методом співставлення грошових витрат населення з загальним обсягом продажу товарів і послуг усередині країни, і, виходить, на сьогодні становить близько 50% ВВП. Це ті суми, з яких не сплачуються податки та збори, що, безумовно, впливає на обсяг дохідної частини держбюджету [8].

В Україні за досліджувані останні шість років одержавлена частка ВВП за допомогою податкових надходжень до зведеного, державного та місцевих бюджетів становила у середньому лише 25,58%; 18,88%; 5,72% відповідно (рисунок 4), що є адекватним відображенням цих показників кризового стану національної економіки.

Джерело: побудовано за даними [1; 2; 5; 6; 9; 10; 11]

Рисунок 4 – Показники частки загальної суми податкових надходжень до бюджетів України у ВВП

Отже, проведений аналіз наглядно продемонстрував, що показник ВВП є важливим індикатором стану національної економіки, що віддзеркалює рівень її розвитку та певна частка якого через податки і збори підлягає перерозподілу. Саме в процесі перерозподілу нової вартості створеного ВВП здійснюється присвоєння державою власних доходів суб’єктів національної економіки та формування її фінансових ресурсів, що акумулюються в державному та місцевих бюджетах, які у своїй сукупності створюють бюджетну систему держави. При цьому темп зростання реального ВВП є впливовим чинником на зміну динаміки доходів як державного, так і місцевих бюджетів, всі показники яких об’єднує Зведений бюджет України, що використовуються для аналізу та прогнозування економічного і соціального розвитку держави (ст. 5, 6 Бюджетного кодексу України) [12].

Динаміка основних показників формування, розподілу (перерозподілу) та використання фінансових ресурсів держави через бюджетну систему України впродовж 2010 – 2015 рр. представлена в таблиці 2.

Таблиця 2. Динаміка основних показників бюджетної системи України*

Показники	2010 р.		2011 р.		2012 р.		2013 р.	2014 р.			2015 р.		2015 р. проти 2014 р.
													+/-, млн. грн.	+/-, %
Зведений бюджет України (млн. грн.)
Доходи	314391	398554		445525		442789			456067	636415		+180348		+39,54
в т. ч. податкові надходження	246441	334692		360567		353968			367512	496638		+129126		+35,14
Видатки	377873	416854		492455		505844			523126	717607		+194481		+37,18
Дефіцит	64836	23058		50786		63590			72030	92616		+20586		+28,58
Державний бюджет України (млн. грн.)
Доходи	233852	311898		344711		337618			354966	527957		+172991		+48,73
в т. ч. податкові надходження	179507	261605		274715		262777			280178	409971		+129793		+46,33
Видатки	225830	238584		271222		287608			299617	423160		+123543		+41,23
Дефіцит	64417	23558		53445		64707			78053	78644		+591		+0,76
Місцеві бюджети України (млн. грн.)
Доходи	80539	86655		100814		105171			101101	108458		+7357		+7,28
в т. ч. податкові надходження	66934	73 087		85 852		91 191			87 334	86 667		-667		-0,76
Видатки	152043	178269		221233		218236			223509	294447		+70938		+31,74
Дефіцит	419	-500		-2660		-1116			-6022	13973		+19995		+316,02

Джерело: побудовано за даними [1; 2; 6; 9; 10; 11; 13]

*Доходи та видатки державного і місцевих бюджетів без урахування трансфертів

Так, динаміка доходів, мобілізованих до всіх бюджетів держави за досліджувані роки в основному є позитивною, виключенням стали: для зведеного та державного бюджетів - лише 2013 рік, а для місцевих - 2014 рік. Це пояснюється нерівномірним розвитком регіонів країни та поглибленням кризового стану національної економіки. Між тим, упродовж 2014 року, хоч і повільно, але відбувалися процеси її адаптації до нових умов, часткова заміна втрачених економічних і фінансових джерел, що дозволило уникнути неконтрольованого розпаду економіки [14].

У 2015 році порівняно з 2014 роком доходи зведеного, державного та місцевих бюджетів України продовжували зростати, а саме на: 180348 млн. грн., або 39,54%; 172991 млн. грн., або 48,73%; 7357 млн. грн., або 7,28% відповідно. Проте темпи їх росту були меншими, ніж темпи нарощення видатків (на структурні зміни в національній економіці, оборону, утримання силових структур, фінансування державного боргу тощо), що свідчить про збереження високого рівня державних зобов’язань щодо надання суспільних благ та послуг [15]. Загалом фактичні обсяги видатків зведеного, державного та місцевих бюджетів за підсумками 2015 року проти 2014 року зросли на: 194481 млн. грн., або 37,18%; 123543 млн. грн., або 41,23%; 70938 млн. грн., або 31,74% відповідно, і, як наслідок - збільшення бюджетного дефіциту на: 20586 млн. грн., або 28,58%; 591 млн. грн., або 0,76%; 19995 млн. грн., або 316,02% відповідно. Втім збалансування номінальних показників бюджетів держави відбувалося передусім за рахунок зростання рівня інфляції, що може сприяти приросту загального обсягу податкових надходжень лише у короткостроковій перспективі, оскільки сплата додаткових податкових платежів («інфляційного податку»), як правило, призводить не тільки до одночасного суттєвого зниження доходів і добробуту їх платників, а отже й рівня платоспроможного попиту, але й до вичерпування джерел подальших бюджетних надходжень. Тому різкий скачок абсолютних значень як доходів бюджетів, так і податкових надходжень у 2015 році не можна розцінювати як позитивний факт. І скоріше всього результати підведення підсумків поточного року щодо виконання планових показників бюджетної системи України будуть невтішними.