Шевчук А. О. Особливості реалізації концепції партиципаторного бюджетування в Україні // Міжнародний науковий журнал "Інтернаука". — 2018. — №9. https://doi.org/10.25313/2520-2057-2018-9-3815
Адміністративне право і процес; фінансове право; Інформаційне право
УДК 352:[336.14:321.7] (477)
Шевчук Анастасія Олександрівна
студентка юридичного факультету
Київського національного університету імена Тараса Шевченка
Шевчук Анастасия Александровна
студентка юридического факультета
Киевского национального университета имени Тараса Шевченка
Shevchuk Anastasia
Student of Law Faculty of
Taras Shevchenko National University of Kyiv
ОСОБЛИВОСТІ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНЦЕПЦІЇ ПАРТИЦИПАТОРНОГО БЮДЖЕТУВАННЯ В УКРАЇНІ
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ ПАРТИЦИПАТОРНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В УКРАИНЕ
SPECIFIC FEATURES OF REALIZATION OF PARTICIPATORY BUDGETING CONCEPTION IN UKRAINE
Анотація. Громадська партиципація є закономірним явищем в процесі розвитку будь-якого демократичного суспільства. Важливим аспектом її практичного втілення є реалізація партиципаторних бюджетів. В Україні громадські бюджети функціонують на місцевому рівні та нерозривно пов’язані із статусом територіальних громад. Основним джерелом регулювання виступають положення про громадський бюджет (бюджет участі) відповідних місцевих рад, нормативні приписи яких, хоча і відповідають загальній моделі реалізації партиципаторного бюджетування, але все ж мають суттєві відмінності. В статті досліджується питання неоднакової регламентації статусу осіб, які можуть подавати проекти. Звернено увагу на проблематику відсутності нормативних гарантій реалізації прав соціально незахищених груп. Акцентовано на стадії юридичного оформлення результатів голосування громадськості. В межах статті виокремлено два варіанти організації даної стадії, які зумовлюють висновок про характер взаємозв’язку відповідних місцевих рад (органів місцевого самоврядування) та територіальних громад. Окремо висвітлено статус уповноважених органів, що здійснюють оформлення результатів голосування. Проведення дослідження уможливило висновок про збереження залежності процесу громадського бюджетування від органів місцевого самоврядування в деяких містах України.
Ключові слова: громадська партиципація, партиципаторний бюджет, бюджет участі, громадський бюджет, територіальна громада, місцеве самоврядування.
Аннотация. Гражданская партиципация является закономерным явлением в процессе развития любого демократического общества. Важным аспектом ее практического воплощения является реализация концепции партиципаторних бюджетов. В Украине гражданские бюджеты функционируют на местном уровне и неразрывно связаны с правовым статусом территориальных общин. Основным источником правового регулирования являются положения о гражданском бюджете (бюджете участия) соответствующих местных советов, нормативные предписания которых, хотя и отвечают общей модели реализации партиципаторного бюджетирования, но все же имеют существенные отличия. В статье исследовались вопросы неодинаковой регламентации статуса лиц, которые могут подавать проекты. Обращено внимание на проблемность отсутствия нормативных гарантий реализации прав социально незащищенных групп. Наибольший сделано акцент на стадии юридического оформления результатов голосования общественности. В статье выделено два варианты организации данной стадии, что дает возможность сделать вывод о характере взаимосвязи между соответствующими местными советами (органами местного самоуправления) и территориальной общиной. Отдельно рассмотрено статус уполномоченных органов, в компетенцию которых входит оформления результатов голосования. В процессе исследования было сделано вывод о сохранение зависимости процесса гражданского бюджетирования от органов местного самоуправления.
Ключевые слова: гражданская партиципация, партиципаторный бюджет, гражданский бюджет, бюджет участия, территориальная община, местное самоуправление.
Summary. Civil participation is a natural phenomenon that occurs in the process of development of any democratic society. Participatory budgets are the one of the most important aspect of its (civil participation) realization. There are many local participatory budgets in Ukraine. They are connected with legal status of communities. The main sources of law are acts of appropriate territorial union. Generally, these acts are similar and comply with the general model of participatory budgeting, but still have significant differences. There are several issues that are deeply investigated in the article: different legal status of persons that submit projects, absence of legal guarantees for the people with disabilities, stage of legal finalization of vote results. Two types of this stage are suggested in the article. Features of connection between local council and community depend on selected type of organization. Also the status of body that has the powers to finalize the vote results is described in the article. Process of participatory budgeting still depends on local council in some cities of Ukraine.
Key words: civil participation, participatory budget, civil budget, territorial community, local government.
Постановка проблеми. В останні роки концепція партиципаторного бюджетування стала невід’ємною частиною правового статусу територіальних громад в Україні. Громадська партиципація стала основою та новою запорукою реалізації адміністративної реформи через зміцнення взаємозв’язків між територіальною громадою та органами місцевого самоврядування. Під впливом громадського контролю у формі публічних обговорень нормативне врегулювання громадських бюджетів зазнає подальшого вдосконалення. Нормотворча практика в даній сфері є багатоманітною і в деяких випадках неоднозначною. З огляду на зазначене актуальним є аналіз окремих аспектів нормативного регулювання громадських бюджетів в Україні.
Аналіз останніх досліджень та публікацій. Дослідження концепції партиципаторного бюджетування вже давно є об’єктом вивчення зарубіжних дослідників. Значна кількість іноземних наукових праць присвячена аналізу моделей громадських бюджетів в різних державах. Такі наукові праці мають наскрізний та всеохоплюючий характер. Вказані дослідження найчастіше мають форму аналітичних звітів. Так, комплексний аналіз функціонування партиципаторного бюджету у своїх працях здійснили американські вчені Б. Уемплер, А. Шах. Висвітленням особливостей засад реалізації громадського бюджету в Шотландії займалися К. Харкінс та О. Ескобар.
Подібна тенденція наявна і в українській науковій сфері, де питання реалізації зазначеної концепції набули надзвичайної актуальності в останні роки. Основою для цього дослідження став аналітичний звіт «Партиципаторний бюджет», автором якого є К. Плоский. Також було використано аналіз міжнародного досвіду запровадження партиципаторного бюджету, проведений Р. Слободяном. та
В. Мазярчуком.
Проте попри наявність великої кількості наукових робіт, що присвячені означеній проблематиці, більшість з них мають загальний характер та присвячені дослідженню концепції в цілому. Окремі ж особливості реалізації партиципаторного бюджетування в Україні та її нормативне регулювання потребують більш глибокого дослідження.
Постановка завдання. Основним завданням цього дослідження є аналіз нормативного регулювання громадських бюджетів в Україні з метою виявлення неоднозначних (проблемних) аспектів практичної реалізації концепції партиципаторного бюджетування в Україні.
Виклад основного матеріалу. Партиципаторний (громадський) бюджет – демократичний процес, який передбачає надання громадянам права розподілу частини коштів з міського бюджету або іншого бюджету, який їх стосується [1, с. 17]. Для громадського бюджету як і для будь-яких інших видів бюджетів (державного та місцевого бюджетів) притаманна така ознака як стадійність. Але оскільки останній є практичними втіленням громадської партиципації, то його стадії позначені специфічністю (див. Схема № 1).
Схема 1. Етапи партиципаторного бюджету
Джерело: розроблено автором на основі [1]
Реалізація концепції партиципаторного бюджетування немає уніфікованої для всіх держав моделі розвитку. Засади функціонування громадських бюджетів (бюджетів участі) залежать від низки обставин, серед яких особливості форми держави (включно із політичними режимом) та соціально-економічні умови [2]. В українській нормотворчій практиці поняття «партиципаторного бюджету» є відносно новим. На відміну від таких держав як Португалія та Шотландія [3] в Україні громадські бюджети стають невід’ємною частиною реалізації прав територіальних громад. В згаданих вище державах громадські бюджети функціонують на загальнодержавному рівні і пов’язані з загальним конституційним правом громадян брати участь в управлінні державними справами. З огляду на зазначене, правове регулювання засад організації громадського бюджету в Україні має бути здійснено саме на місцевому рівні. Водночас, відсутність єдиних для всієї території нормативних вимог до процесу партиципаторного бюджетування має низку недоліків, що підтверджується практикою.
Зокрема тільки в Положенні про Громадський бюджет міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 13 вересня 2017 року, в пункті 7 розділу 6 передбачена можливість для осіб з обмеженими фізичними можливостями доручити заповнення бланка для голосування своїм рідним, близьким та іншим особами [4]. Проте неоднозначним є факт відсутності в межах пункту 7 нормативної вимоги щодо підтвердження повноважень таких осіб відповідною довіреністю. Також практика функціонування бюджету участі в місті Миколаєві та його правова регламентація є досить цікавими в аспекті вимог до осіб, що можуть бути авторами проектів. Згідно з абзацом 4 розділу 4 Положення автор проекту – це особа, віком від 14 років, яка є громадянином України та проживає на території міста Миколаєва. В більшості інших міст обласного значення в Україні, де функціонує громадський бюджет, авторами можуть бути особи, що досягли 16 років. Загалом в аналітичній праці, присвяченій принципам організації партиципаторного бюджету в Польщі, відзначено, що нормативне закріплення подання проектів неповнолітніми є позитивним моментом, що потребує подальшого поширення серед держав, в яких запроваджуються громадські бюджети [5].
Важливе значення в механізмі реалізації концепції бюджету участі має стадія визначення результатів (підсумків) голосування та ініціювання його реалізації. Аналіз положень про громадський бюджет (бюджет участі), який функціонує в містах обласного значення України, уможливлює висновок про існування двох варіантів організації вищезазначеної стадії. В даному аспекті доцільним є розглянути відмінності у підходах на нормативному рівні.
Положення про громадський бюджет міста Києва, затверджене рішенням Київської міської ради від 17 квітня 2018 року, містить статтю 12, яка має назву «Голосування за проекти та визначення проектів-переможців». Зосередимося на особливостях процедури юридичного оформлення результатів голосування, що передбачені частиною 11 [6]. В першу чергу варто звернути увагу, що у згаданій частині йде мова про «список проектів-переможців». Значення використання саме такого формулювання буде відзначено нижче. Щодо специфіки самої процедури, то вона включає:
Крім того, необхідно відзначити, що термін початку процедури визначення проектів-переможців пов'язаний із закінченням строку на оскарження результатів голосування до ГБК.
Для порівняння було обрано Положення про громадський бюджет (бюджет участі) міста Кропивницького, затверджене рішенням Кіровоградської міської ради від 20 грудня 2016 року, в якому наявний пункт 6, що має назву «Встановлення результатів та визначення переможців». Звертаємо увагу на приписи підпунктів 6.5 – 6.8:
Очевидно, що згідно із Положенням про громадський бюджет (бюджет участі) міста Кропивницького стадія визначення проектів, щодо яких буде здійснено фінансування з ГБ, обтяжена нормативною вимогою щодо обов’язкового розгляду переліку рекомендованих проектних пропозицій на засіданні місцевої ради. Підпункт 6.8 дає підстави для висновку про те, що відповідні проекти, що набрали необхідну кількість голосів, можуть бути відхилені внаслідок їх незатвердження місцевою радою.
Негативним моментом згаданого вище положення також є те, що не передбачено можливості участі авторів та громадськості на такому засіданні. В свою чергу, в Положенні про громадський бюджет (бюджет участі) у місті Чернігові, затвердженому рішенням Чернігівської міської ради від 29 березня 2018 року, де закріплена аналогічна концепція оформлення (затвердження) результатів голосування, така можливість передбачена [8]. Хоча і в даному акті відсутні положення, які б деталізували правовий статус авторів та громадськості на даному етапі.
Висловлене вище вказує на наявність домінуючої ролі органів місцевого самоврядування у процесі партиципаторного бюджетування у містах, де закріплений аналогічний до міст Кропивницького та Чернігова варіант організації стадії визначення результатів (підсумків) голосування та ініціювання реалізації проектів.
Крім вже згаданих міст, повноваженням фактично обирати проекти для реалізації серед рекомендованих наділена також Тернопільська міська рада. У підпункті 7.2 пункту 7 Положення про громадський бюджет, затвердженого рішенням Тернопільської міської ради від 18 серпня 2017 року закріплено вже згадане вище поняття «рекомендовані до реалізації проекти». Змістовно воно відповідає аналогічним, що наявні у положеннях міста Кропивницького та Чернігова. Але в аспекті зазначеного пункту виникають питання щодо процедури, згідно з якою статус проекту «рекомендований для реалізації» може бути змінений на «проект-переможець». В підпункті 7.4 закріплено, що перелік проектів, які шляхом голосування були рекомендовані для реалізації та затверджені протоколом номінаційного комітету, виноситься на розгляд найближчої чергової сесії міської ради. Надалі в підпунктах 7.5 та 7.6 порядок розгляду проектів не регламентовано. Підпункт 7.6 містить припис, в якому вжито поняття «проекти-переможці» [9].
Тобто, аналіз положень про бюджет участі, що функціонує у містах України, демонструє наявність різного підходу до розуміння поняття «проект-переможець». В системі партиципаторного бюджетування міста Києва проект-переможець – це проект, що набрав найбільшу кількість голосів відповідно до вимог та у порядку, передбаченим положенням. В той же час, концепція згаданого вище поняття в межах актів місцевих рад Чернігова, Кропивницького та Тернополя має суттєві відмінності. Зокрема в положенні міста Чернігова взагалі не закріплено такого поняття як «проект-переможець». А у відповідних актах щодо бюджету участі міст Кропивницького та Тернополя поняття «проект-переможець» змістовно передбачає необхідність затвердження відповідною місцевою радою після стадії голосування громадськості.
Крім того, в аспекті дослідження взаємодії органів місцевого самоврядування та громадськості в процесі партиципаторного бюджетування необхідно наголосити, що сильна позиція останньої пов’язана із наявністю громадського органу, що має досить широкі повноваження. Продемонструвати висловлену тезу можливо на прикладі Громадської бюджетної комісії міста Києва (далі – ГБК). Її правовому статусу присвячена стаття 6 Положення про громадський бюджет міста Києва. Згідно з частиною 1 до складу ГБК входить 21 організація, серед яких мають бути громадські об’єднання або благодійні організації. Привертає увагу спосіб її формування: щорічний конкурс, який проводиться із застосуванням функціоналу електронної системи (див. Схему № 2). Та найбільш актуальним є розгляд її повноважень, які не можна сприймати ізольовано від повноважень міських та районних робочих груп. Останні є сформованими в установленому порядку групи, до складу яких входять посадові особи структурних підрозділів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), районних в місті Києві державних адміністрацій, визначені відповідальними за здійснення діяльності щодо загальної організації та координації громадського бюджету [6]. В більшості повноваження ГБК спрямовані на здійснення громадського контролю за процесом партиципаторного бюджетування. Також значну частину її компетенції займає розгляд скарг, звернень та пропозицій. Дана категорія повноважень є надзвичайно важливою, оскільки в більшості досліджених Положень про громадський бюджет (бюджет участі) не закріплено право оскарження, наприклад, результатів голосування. В контексті нашого дослідження необхідно акцентувати на такому повноваженні ГБК як затвердження результатів голосування своїм рішенням. Таке рішення має імперативний характер для виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Тобто, рішення ГБК є юридичним фактом, що обумовлює виникнення нових фінансових правовідносин. Треба також наголосити, що загалом система бюджету участі в місті Києві характеризується достатньо широкою системою відповідальних органів, що забезпечує належний баланс інтересів громадськості та місцевого самоврядування. Крім того, такий стан справ унеможливлює посилення залежності громадського бюджету від органів місцевого самоврядування.
Схема 2. Порядок проведення конкурсу організацій-кандидатів до складу ГБК
Джерело: розроблено автором на основі [6]
В той же час в більшості інших міст обласного значення України, де функціонує бюджет участі така система уповноважених органів відсутня. До прикладу, в місті Тернопіль згідно із пунктом 3 Положення функціонує лише Номінаційний комітет. Вказаний орган складається з 12 осіб. Персональний склад затверджується щорічно розпорядженням міського голови на підставі подання постійних комісій міської ради та виконавчого комітету міської ради у співвідношенні 50 % представники депутатських комісій та 50 % представники виконавчих органів ради. Саме за цим органом закріплено повноваження затверджувати результати голосування, але на відміну від ГБК не своїм рішенням, а протоколом. Рішення ж внаслідок розгляду на найближчій черговій сесії приймає Тернопільська міська рада.
Висновки. Отже, наразі в Україні наявна багатоманітна практика втілення концепції партиципаторного бюджетування. Доцільним та таким, що найбільш відповідає цілям та ідея даного демократичного інституту, буде зменшення залежності громадського бюджету від органів місцевого самоврядування в деяких містах України. Така тенденція сприятиме зміцненню взаємодії між громадськістю та органами місцевого самоврядуваня.
Загалом можливо відзначити наявність широкого поширення такого явища як громадська партиципації на території України. Прикладом цього є активізація процесу зі створення бюджетів участі в селищах міського типу (наприклад, Гостомель, Немішаєве тощо). Надалі відкритими є перспективи для використання досвіду таких держав як США та Канада, де концепція партиципаторного бюджетування була популяризовано в межах шкіл. Основою ідеєю такого заходу було залучення учнів, вчителів та батьків до процесу обрання тих програм та напрямків розвитку, яких потребує шкільний заклад.
Література
References
