Пашаев Т. Г. Структурные фонды ес как катализатор экономического развития регионов // Международный научный журнал "Интернаука". - 2018. - №9.
Мировое хозяйство и международные экономические отношения
УДК 332.142.2
Пашаев Техрун Горхмаз оглы
аспирант
Киевского национального университета имени Тараса Шевченко
Pashayev Tekhrun
Postgraduate Student of the
Taras Shevchenko National University of Kiev
СТРУКТУРНЫЕ ФОНДЫ ЕС КАК КАТАЛИЗАТОР ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
EU STRUCTURAL FUNDS AS A CATALYST OF ECONOMIC DEVELOPMENT OF REGIONS
Аннотация. В статье представлены результаты анализа практических аспектов формирования и использования структурных фондов Европейского Союза, характеристика этих процессов в условиях расширения интеграционного объединения и сопутствующего им появления проблемных регионов. Раскрыты особенности наднациональных механизмов финансовой поддержки развития регионов. Осуществлено выявление предпосылок совершенствования использования структурных фондов Европейского Союза как катализатора роста экономики его проблемных регионов. Рассмотрено использование адаптационных инструментов в институциональной среде ЕС, определяющих потребность изменения в институтах софинансирования проектов развития проблемных регионов ЕС. Определены факторы, влияющие на эффективность использования структурных фондов для финансирования проектов развития проблемных регионов ЕС. Отмечено, что росту экономики проблемных регионов ЕС может способствовать обеспечение прозрачности, целенаправленности и контролированности использования средств структурных фондов ЕС на этапах отбора финансируемых проектов, в процессе их реализации и при подведении итогов реализации проекта, для выявления и решения проблем финансирования проектов развития регионов в будущем, и повышения таким образом его эффективности.
Ключевые слова: структурные фонды, Европейский Союз, проблемные регионы, развитие, рост экономики, финансирование проектов.
Summary. The article presents the results of the analysis of practical aspects of the formation and use of EU structural funds, the characteristics of these processes in the context of expanding the integration association and the accompanying emergence of problem regions. Features of supranational mechanisms of financial support of development of regions are revealed. The identification of the preconditions for improving the use of EU structural funds as a catalyst for the growth of the economy of its problem regions was carried out. The use of adaptation tools in the institutional environment of the EU, which determine the need for changes in co-financing institutions for the development of problem regions of the EU, is considered. The factors influencing the efficiency of using structural funds for financing projects for the development of problem regions of the EU are determined. It is noted that economic growth of EU problem regions can be facilitated by ensuring transparency, purposefulness and control over the use of EU structural funds at the stages of the selection of financed projects, in the process of their implementation and in summarizing the implementation of the project, to identify and solve the problems of financing regional development projects in the future, and thus increase its effectiveness.
Key words: structural funds, the European Union, problem regions, development, economic growth, project financing.
Постановка проблемы. Формирование и развитие совместных институтов Европейского Союза создает новые условия для роста политической, социальной и экономической активности проблемных регионов ЕС, позволяя не только принимать более активное участие в экономической деятельности ЕС, но и использовать европейские институты софинансирования проектов развития, структурные фонды ЕС, возможности перераспределения финансовых ресурсов ЕС для решения проблем регионов, уровень развития которых ниже среднего по ЕС.
В этом контексте, использование возможностей финансирования проектов проблемных регионов ЕС европейскими структурными фондам, которыми на данный момент являются «Фонд сплочения», «Европейский фонд регионального развития», «Европейский социальный фонд», «Европейский сельскохозяйственный фонд развития сельских районов», «Европейский фонд моря и рыболовства» [15; 16; 20], связано с постоянной адаптацией и согласованием форм и стандартов управления проектами развития стран ЕС, реформированием институтов совместного финансирования развития проблемных регионов ЕС [1; 10]. Успешная реализация указанных процессов позволит использовать структурные фонды ЕС в качестве катализатора роста экономики проблемных регионов ЕС, что и определило актуальность и важность рассматриваемой в данной статье проблематики. Существует также необходимость определения факторов, влияющих на эффективность использовать структурные фонды в качестве катализатора роста экономики проблемных регионов ЕС в процессе институциональных преобразований в ЕС. Указанные проблемы, наряду с необходимостью исследования предпосылок обеспечения развития способов софинансирования проектов развития проблемных регионов ЕС, для которых характерна ограниченность собственной ресурсной базы развития, обусловили тему данного исследования.
Целью статьи является характеристика особенностей, практики и выявление предпосылок совершенствования использования структурных фондов Европейского Союза как катализатора роста экономики его проблемных регионов.
Анализ последних исследований и публикаций. В значительной степени функционирование фондов развития в качестве источника роста экономики в работах современных исследователей исследуется в контексте отрицания позиций неоклассической теории и условий свободной конкуренции на рынке инвестиционного капитала через ее оторванность от реальных, практических проблем управления, в частности – на макро- и мезоуровне [2; 11; 7]. В этой связи на передний план в теоретическом обосновании позиций автора данной статьи выходит рассмотрение проблематики статьи с точки зрения институциональной теории и теоретических концепций государственного регулирования и формирования модели государственно-частного партнерства при финансировании проектов развития регионов. Данные теории, концепции, модели довольно популярны в последнее десятилетие и продолжают развиваться и дополняться исследованиями современных ученых, теоретиков и практиков [9; 14].
Автором данной статьи выделяется направление институциональной теории, особенно важное для раскрытия проблематики данной научной статьи и получения научных результатов в соответствии с ее целью: управление процессами трансформации и развития отдельных рынков и в целом экономической системы [18].
При этом в мировом научном наследии по проблематике институционального анализа и моделирования получила широкое распространение позиция относительно тесной взаимосвязи и взаимообусловленности динамики развития институтов и динамики показателей экономического развития, как на макро, так и на мезо- и микроуровне. Как считают исследователи, рассматривающие указанные взаимосвязи на примере экономически развитых и развивающихся стран, эффективные институты на государственном уровне и их структурированные и целенаправленные действия являются предпосылкой высоких темпов роста экономики и улучшения благосостояния населения [6; 9; 14].
Исходя из анализа существующих исследований и сформулированных ранее позиций относительно актуальности темы данной статьи, существует необходимость комплексного исследования и аналитического анализа проблематики совершенствования использования структурных фондов Европейского Союза, как результата эффективной инвестиционной деятельности институтов ЕС, в качестве катализатора роста экономики его проблемных регионов.
Изложение материала и результаты. Римский договор, являясь главным документом, свидетельствующим о намерениях в области повышения экономической эффективности стран европейского сообщества, не уделял особого внимания проблеме несоответствия уровней развития государств-членов и регионов ЕС [8]. В документе была актуализирована необходимость обеспечения «гармоничного развития» в формируемом сообществе, и были изложены планы создания «фондов развития», но явные предложения по источникам формирования и способам аккумулирования средств для развития и снижения диспаритета развития между странами, отсутствовали [5; 12].
В 1989 году фонды финансирования проектов ЕС структурировались и объединились официально в рамках «Структурных фондов» [3; 4]. В период с 1989 по 1994 год из трех фондов было выделено 10 млрд. ЭКЮ в год.
Маастрихтский договор 1991 года еще раз подчеркнул приверженность ЕС делу развития «Фондов», при этом в период с 1994 по 1999 год на цели ЕСФ выделялось 25 млрд. ЭКЮ в год. Это значительное увеличение было обусловлено главным образом опасными дезинтегративными последствиями Экономического и валютного союза [4; 13].
Структурные фонды изначально, еще при их формировании, главным образом, были направлены на сокращение региональных и социальных диспропорций в ЕС: в 1990 году в 25 лучших регионах ЕС уровень безработицы в среднем составлял 3,1%, тогда как в 25 наихудших регионов – в среднем 17,8%. При условии принятия ВВП ЕС на душу населения в среднем за 100%, этот показатель в Люксембурге в 1990 году составлял 123,7%, тогда как в Греции – 47,1% [16; 19; 20].
В теоретическом обосновании, предложенном для распределения фондов, содержится вопрос о таких проблемах, как неспособность некоторых государств (например, Ирландии и Греции) исправить свои внутренние экономические дисбалансы и тот факт, что финансирование на уровне ЕС будет гораздо более координировано и организовано, чем пятнадцать отдельно действующих национальных структурных фондов. Кроме того, было высказано предположение о том, что интегративный процесс породит дальнейшие диспропорции из-за следующих факторов [15; 16; 19]:
На данный момент, основная цель европейских структурных и инвестиционных фондов (далее – ЕСФ) заключается в содействии устойчивому социально-экономическому сближению, стабильности и территориальной сплоченности регионов ЕС [16]. Для этого ЕСФ обеспечивают критическую массу инвестиций в приоритетных сферах деятельности ЕС посредством совместного управления Еврокомиссией и государствами-членами ЕС. При финансировании проектов, направленных на снижение диспропорций экономического развития регионов ЕС, деятельность ЕСФ руководствуется пятью принципами: координации, концентрации программирования, партнерства и взаимодополняемости.
ЕСФ являются основными инструментами достижения связности в темпах интеграции стран-новичков ЕС в Европейский Союз. Средства фондов представляют собой инструмент влияния на региональную политику Европейского Союза, основанием которого является редистрибьюция финансовых ресурсов из регионов, которые лучше развиты, к территориям с низшим уровнем экономического развития. Поддерживая создание рабочих мест, экономический рост стран-членов ЕС, способствуя укреплению Единого рынка ЕС, инвестиции ЕСФ отвечают потребностям реальной экономики, при этом помогая ЕС достичь не только экономических, но и социальных и своих политических целей, в частности – в проблемных регионах Евросоюза.
Основываясь на результатах реализации программ в 2007-2013 гг., была разработана структура поддержки более широкого использования финансовых инструментов во всех ЕСФ в 2014-2020 годах. Программирование фондов привело к значительному увеличению ассигнований в финансовые инструменты по сравнению с предыдущим периодом. Достигнут значительный прогресс на 2014-2020 годы, при этом 24 государства-члена используют финансовые инструменты, и не выявлено каких-либо серьезных проблемных мест в системе, хотя в разных государствах-членах и программах их состояние значительно различается [19; 17]. К концу 2016 года общий объем вклада Евросоюза в финансовые инструменты стран-членов составил 13,3 млрд. евро (5,7 млрд. евро в конце 2015 года), из которых 10,3 млрд. евро были фондами ЕСФ. В общей сложности 3,6 млрд. евро (около 30%) этих сумм было выплачено финансовыми инструментами (1,2 млрд. евро в конце 2015 года), в том числе 3,1 млрд. евро из ЕСФ и 1,1 млрд. евро из других источников ЕС были выплачены конечным получателям (99 млн. евро в конце 2015 года) [15; 16]. Что касается направленности инвестиций, наибольшая доля средств в 2016 году в размере 3,8 млрд. евро из ЕСФ была выделена на поддержку малых и средних предприятий, далее приоритетными направлениями была поддержка инвестиций в исследования, разработку и инновации (в размере 1,5 млрд. евро), а также инвестиции в развитие «низкоуглеродной» экономики, в основном в сфере повышения энергоэффективности и применения возобновляемых источников энергии – в размере 1,2 млрд. евро [15; 16; 19].
ЕСФ обеспечивают стабильность долгосрочной инвестиционной структуры государств-членов ЕС и их регионов благодаря тому, что бюджет ЕСФ в 454 млрд. евро на 2014-2020 годы является основным инструментом инвестиций в ЕС. Ожидается также, что общее государственное и частное софинансирование достигнет как минимум 184 млрд. евро, в результате чего общий объем инвестиций составит 638 млрд. евро. ЕСФ также помогают государствам-членам улучшить инвестиционную среду посредством поддержки структурных реформ для мобилизации частного капитала и формирования условий развития проблемных регионов ЕС, основанных на прогнозах, а не на фактических результатах. Новые программы, которые планируется финансировать за счет структурных фондов ЕС, предполагают значительные реформы и требуют существенно больше средств, чем ранее реализуемые программы. ЕС планирует сконцентрироваться на областях с наибольшей добавленной стоимостью в долгосрочной перспективе, наиболее важных для развития ЕС, таких как: занятость, социальная интеграция, образование, исследования и инновации, окружающая среда и экономика с низким уровнем выбросов углеродов.
Фонды помогают местным властям и заинтересованным сторонам, действуя на местном уровне, решать проблемы регионов, реализовывать планы в масштабах стран-членов, Евросоюза в целом, или даже в глобальном масштабе. Это обуславливает возможность осуществлять более эффективное стратегическое планирование. Так, по результатам первых трех лет реализации программ ЕСФ 2014-2020 гг., отмечены первые достижения [16; 19]:
В докладах государств-членов TC подчеркивается, что число проектов, отобранных в 2016 году, резко возросло, что свидетельствует о том, что государства-члены эффективно и своевременно осваивают большую часть ресурсов, превращая фонды EСФ в конкретные результаты. Инвестиции успешно реализуются во многих сферах, приоритетных для ЕС, например, – 31% от всех запланированных инвестиций связано с проектами по повышению конкурентоспособности малых и средних предприятий. К концу 2016 года 9% от общего объема средств на реализацию проектов за этот период были выплачены государствам-членам из бюджета ЕС. Самые свежие данные свидетельствуют о более существенном прогрессе в 2017 году: 44% средств, выделяемых на проекты, и 13% платежей к концу октября 2017 года профинансированы из бюджета ЕС. Статистика показывает, что именно в новых странах-членах ЕС, а также в наиболее проблемных с точки зрения текущего уровня и динамики экономического развития, государствах, доля ЕСФ наиболее значительна (рис.1). При этом, в данном случае, страны-экономические лидеры ЕС выступают донорами в процессе сглаживания диспропорций развития стран-членов ЕС и инвесторами процессов развития в проблемных регионах ЕС.
Рис. 1. Доля европейских структурных фондов в государственных инвестициях стран-членов ЕС в 2014-2016 гг.
Источник: построено автором на основе данных [16; 19]
Проблемами эффективной реализации ЕСФ своих функций является прежде всего справедливое распределение и эффективное использование ресурсов фондов. Данные проблемы являются на данный момент даже более важными, нежели проблема наполнения фондов средствами. Европейская Комиссия, выделяя финансовые ресурсы фондам, требует оценки надлежащего их использования, а также его результативности и эффективности.
Эффективность помощи ЕСФ проблемным регионам, направленной на стимулирование их экономического развития, нужно понимать и принимать в качестве основного критерия оценки программ и проектов посредством сравнения затрат, понесенных на их реализацию с экономическими результатами их воплощения, а также сопутствующими социальными, культурными, экологическими, политическими последствиями. Именно учет комплекса неэкономических последствий реализации программ и проектов развития проблемных регионов является важной методической проблемой. Кроме того, измеряя эффективность финансовой помощи проблемным регионам со стороны ЕСФ нужно принимать во внимание другие (альтернативные) способы достижения тех же результатов, альтернативные модели развития и саморазвития стран и регионов.
К основным сложностям в использовании структурных фондов ЕС относятся (рис. 2): процедурные сложности; действия администрации, наставленные прежде всего на процесс администрирования, а не на реализацию целей поддержки проектов; местные условия институциональной среды, законодательной базы, регуляторные процедуры, которые могут существенно отличаться в странах ЕС (особенно в новых), что усложняет реализацию единого подхода в выборе и оценке результатов финансирования проектов и программ развития; проблемы, связанные с выгодополучателями результатов и распределения этих результатов.
Способами решения указанных выше проблем, а также снижения обозначенных сложностей, по мнению автора, могут быть действия, направленные на: концентрацию функции операционного управления программами и проектами в рамках проектов ЕСФ; изменения в законодательстве и процедурах реализации проектов; развитие человеческих ресурсов, задействованных в реализации программ и проектов, связанных с получением и расходованием ресурсов ЕСФ.
Рис. 2. Основные сложности в использовании структурных фондов ЕС и способы их преодоления
Источник: разработано автором
Возможности эффективного использования финансовых средств, выделенных ЕСФ для реализации проектов и программ в проблемных регионах ЕС, являются функцией ряда взаимосвязанных факторов:
Речь идет не столько о размещении ресурсов и их формальном «освоении», но – о таком их использовании, которое будет стимулировать развитие проблемных регионов ЕС, реализовывать механизм мультипликатора, который приведет в результате именно к структурным изменениям и экономическому развитию конкретных проблемных регионов. Для эффективного использования средств ЕСФ значение имеет прежде всего институционная система страны и региона-донора.
Использование проблемным регионом средств ЕСФ характеризуется:
финансовым потенциалом (в случае ЕС, способность к софинансированию проектов); организационным и административным потенциалом (способность к эффективному программированию, управлению, мониторингу реализации, ее контролю и оценке); макроэкономическим потенциалом (способность к сохранению экономического равновесия). Возможности реализации данного потенциала заключаются в значительной степени в достижении необходимого уровня:
Эффективное использование ресурсов требует четкого программирования, финансирования и контроля. Для проблемных регионов характерны недостатки в каждой из этих трех сфер. Действия, которые имеют целью увеличение эффективности использования средств ЕСФ должны охватывать все регионы и все уровни публичной администрации ЕС и бизнеса.
Выводы. Результаты использования структурных фондов ЕС, особенно в последние годы, дают основание полагать, что государства-члены и проблемные регионы ЕС в целом достаточно эффективно движутся к достижению целей функционирования ЕСФ, добиваются существенного прогресса в их достижении.
Связанные с деятельностью ЕСФ инвестиции обеспечивают конкретные улучшения в жизни людей в ЕС, особенно – в его проблемных регионах, в таких ключевых областях, как экономическое развитие, занятость, здравоохранение, доступность услуг, охрана окружающей среды, а также предоставляют возможность достаточно оперативно реагировать на возникающие потребности, такие как кризис миграции.
Хотя прогресс имеет большое значение для большинства государств-членов ЕС и внутренней социально-экономической политики этого образования, по-прежнему остается ряд проблем, таких как инвестиции в ИКТ, низкоуглеродную экономику и наращивание административного потенциала, которые следует решать путем совершенствования деятельности ЕСФ. Существуют также проблемы организационно-методического характера, препятствующие эффективной реализации ЕСФ своих функций: справедливое распределение и эффективное использование ресурсов фондов.
Таким образом, необходимы дополнительные усилия для обеспечения того, чтобы проекты были качественно отобраны и эффективно реализованы, средства ЕСФ – эффективно использованы. В статье приведены основные направления решения данных проблем. Важно, чтобы ускоренные темпы реализации проектов ЕСФ и освоения средств фондов сопровождались не менее быстрым движением в направлении решения проблемы преодоления диспропорций в уровне экономического развития стран-членов ЕС и их проблемных регионов, что максимизирует ценный вклад средств ЕСФ в ключевые приоритеты Евросоюза.
Литература
References
