Кириленко О. П., Максимчук О. С. Планування капітальних видатків місцевих бюджетів України: сучасний стан та перспективи удосконалення // Міжнародний науковий журнал "Інтернаука". Серія: "Економічні науки". - 2019. - №7. https://doi.org/10.25313/2520-2294-2019-7-5135
Фінанси, банківська справа та страхування
УДК 336.1:352
Кириленко Ольга Павлівна
доктор економічних наук, професор,
завідувач кафедри фінансів ім. С. І. Юрія
Тернопільський національний економічний університет
Кириленко Ольга Павловна
доктор экономических наук, профессор,
заведующий кафедрой финансов им. С. И. Юрия
Тернопольский национальный экономический университет
Kyrylenko Olga
Doctor of Economics, Professor,
Head of the Department of Finance named after S. Yuriy
Ternopil National Economic University
ORCID: 0000-0002-2856-8541
Максимчук Олександр Сергійович
аспірант кафедри фінансів ім. С. І. Юрія
Тернопільського національного економічного університету
Максимчук Александр Сергеевич
аспирант кафедры финансов им. С. И. Юрия
Тернопольского национального экономического университета
Maksymchuk Oleksandr
PhD Student of the Department of Finance named after S. Yuriy
Ternopil National Economic University
ORCID: 0000-0002-0768-7752
ПЛАНУВАННЯ КАПІТАЛЬНИХ ВИДАТКІВ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ УКРАЇНИ: СУЧАСНИЙ СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ УДОСКОНАЛЕННЯ
ПЛАНИРОВАНИЕ КАПИТАЛЬНЫХ РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ УКРАИНЫ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
PLANNING OF THE CAPITAL EXPENDITURES OF LOCAL BUDGETS OF UKRAINE: THE CURRENT STATE AND PROSPECTS OF IMPROVEMENT
Анотація. Необхідною умовою підвищення ефективності капітальних видатків місцевих бюджетів є удосконалення бюджетного планування, широке застосування об’єктивних показників оцінювання доцільності бюджетних інвестицій, підвищення транспарентності бюджетного процесу. Відсутність належного планування при інвестуванні в довгострокові публічні об'єкти може негативно вплинути на фінансову життєздатність органів місцевого самоврядування та поточну і майбутню підприємницьку діяльність приватного сектору. Основна мета капітального планування полягає у визначенні та моніторингу пропонованих капітальних проектів та координації фінансування та строків їх виконання з метою максимізації соціально-економічного ефекту від цих проектів. Тому метою дослідження, проведеного в рамках статті є аналіз стану та виявлення перспектив розвитку системи планування капітальних видатків місцевих бюджетів в Україні
Досліджено практику планування капітальних видатків місцевих бюджетів в Україні в розрізі довгострокового, середньострокового та короткострокового планування. Виявлено основні недоліки, характерні для системи планування капітальних видатків. Дослідження показало низький рівень розвитку системи планування капітальних видатків місцевих бюджетів. Особлива увага потрібна недолікам, пов’язаним із впровадженням довгострокового планування капітальних бюджетних програм та відсутністю взаємопов'язаності та наступності між довгостроковими, середньостроковими та короткостроковими планами.
Для підвищення ефективності планування необхідно відокремити планування капітальних витрат від поточних; здійснювати довгострокове, довгострокове планування; залучати до процесу планування широке коло учасників; створити централізовану базу даних про місцеві активи; запровадити ефективну систему контролю за виконанням капітальних витрат. Розглянуто досвід муніципалітетів США щодо управління капітальним бюджетом. Для підвищення ефективності планування необхідно відокремити планування капітальних витрат від поточних; здійснювати довгострокове, довгострокове планування; залучати до процесу планування широке коло учасників; створити централізовану базу даних про місцеві активи; запровадити ефективну систему контролю за виконанням капітальних витрат.
Ключові слова: місцевий бюджет, капітальні видатки бюджету, планування капітальних видатків, контроль.
Аннотация. Необходимым условием повышения эффективности капитальных расходов местных бюджетов является совершенствование бюджетного планирования, широкое применение объективных показателей оценки целесообразности бюджетных инвестиций, повышение транспарентности бюджетного процесса. Отсутствие надлежащего планирования при инвестировании в долгосрочные публичные объекты могут негативно повлиять на финансовую жизнеспособность органов местного самоуправления и текущую и будущую предпринимательскую деятельность частного сектора. Основная цель капитального планирования состоит в определении и мониторинга предлагаемых капитальных проектов и координации финансирования и сроков их выполнения с целью максимизации социально-экономического эффекта от этих проектов. Поэтому целью исследования, проведенного в рамках статьи является анализ и выявление перспектив развития системы планирования капитальных расходов местных бюджетов в Украине
Исследовано практику планирования капитальных расходов местных бюджетов в Украине в разрезе долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного планирования. Выявлены основные недостатки, характерные для системы планирования капитальных расходов. Исследование показало низкий уровень развития системы планирования капитальных расходов местных бюджетов. Особое внимание нужно недостаткам, связанным с внедрением долгосрочного планирования капитальных бюджетных программ и отсутствием взаимосвязанности и преемственности между долгосрочными, среднесрочными и краткосрочными планами.
Для повышения эффективности планирования необходимо отделить планирования капитальных затрат от текущих; осуществлять долгосрочное, долгосрочное планирование; привлекать к процессу планирования широкий круг участников; создать централизованную базу данных о местных активы; ввести эффективную систему контроля за выполнением капитальных затрат. Рассмотрен опыт муниципалитетов США по управлению капитальным бюджетом. Для повышения эффективности планирования необходимо отделить планирования капитальных затрат от текущих; осуществлять долгосрочное, долгосрочное планирование; привлекать к процессу планирования широкий круг участников; создать централизованную базу данных о местных активы; ввести эффективную систему контроля за выполнением капитальных затрат.
Ключевые слова: местный бюджет, капитальные расходы бюджета, планирование капитальных расходов, контроль.
Summary. Introduction. A prerequisite for improving the efficiency of capital expenditures of local budgets is improving of budget planning, the widespread using of objective indicators of evaluating the feasibility of budget investments, and increasing the transparency of the budget process. Lack of proper planning when investing in long-term public facilities may adversely affect the financial viability of local governments and the current and future private sector business activity. The main purpose of capital planning is to identify and monitor the proposed capital projects and to coordinate financing and timing of their implementation in order to maximize the socio-economic impact of these projects. Therefore, the purpose of the research conducted within the article is to analyze the state and identify the prospects for development of the system of capital expenditures planning of local budgets in Ukraine.
The practice of planning of capital expenditures of local budgets in Ukraine in the context of long-term, medium-term and short-term planning is investigated. The main disadvantages of the capital expenditure planning system have been identified. The study showed the low level of development of the system of planning of capital expenditures of local budgets. Particular attention should be paid to the shortcomings associated with the implementation of long-term capital budget planning and the lack of interconnectedness and continuity between long-term, medium-term and short-term plans.
To increase planning efficiency, it is necessary to separate the planning of capital expenditures from current ones; carry out long-term, long-term planning; involve a wide range of participants in the planning process; create a centralized database of local assets; implement an effective system for controlling capital expenditures. The experience of US municipalities in managing the capital budget is reviewed. To increase planning efficiency, it is necessary to separate the planning of capital expenditures from current ones; carry out long-term, long-term planning; involve a wide range of participants in the planning process; create a centralized database of local assets; implement an effective system for controlling capital expenditures.
Key words: local budget, capital budget expenditures, capital expenditures planning, control.
Постановка проблеми. Здійснення капітальних видатків з місцевих бюджетів потребує значного обсягу ресурсів та залучення їх на тривалий термін. Передумовою забезпечення ефективності таких видатків виступає науково обґрунтоване бюджетне планування попередній контроль передбачуваних напрямків використання бюджетних коштів, що дозволяє вчасно виявити та попередити нецільове та неефективне їх використання. Проведення бюджетної децентралізації актуалізувало проблему вдосконалення бюджетного планування, в першу чергу, для місцевої влади, оскільки в сучасних умовах на місцевий рівень передано більше обов’язків та відповідальності, а також фінансових ресурсів. У зв'язку з цим необхідні подальші дослідження напрямків підвищення ефективності планування капітальних видатків місцевих бюджетів.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Система планування видатків місцевих бюджетів є об’єктом дослідження багатьох зарубіжних вчених, зокрема, Б. Банч [1], С. Метур [2], А. Срітонранг [3], І. Чунг [4], А. Шах [5]. Серед українських вчених цією тематикою займалися О. Диба [6], В. Крук [6], А. Маглаперідзе [7], Б. Малиняк [8], О. Ніколаєва [7] та ін. Незважаючи на численні дослідження, невирішеними залишаються окремі питання щодо напрямків підвищення ефективності планування капітальних видатків місцевих бюджетів, зокрема в умовах бюджетної децентралізації.
Метою статті є вироблення рекомендацій щодо напрямків удосконалення системи планування капітальних видатків місцевих бюджетів України на основі аналізу діючої практики та зарубіжного досвіду.
Виклад основного матеріалу. Під бюджетним плануванням розуміється сукупність принципів, методів, та дій щодо визначення джерел формування фінансових ресурсів бюджету, їх обсягів та напрямів використання. Це один з основних елементів системи управління місцевими фінансами та невід’ємна складова бюджетного процесу. На етапі планування відбувається аналіз та оцінка потенційних можливостей місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування щодо фінансування бюджетних програм під час їх виконання [7, с. 38].
Вважаємо, що планування капітальних видатків місцевих бюджетів повинно проводитися на базі попередньо затвердженого стратегічного плану розвитку громади. Саме він є основою для здійснення ефективного та продуктивного капітального бюджетування. Метою стратегічного прогнозування є визначення довгострокового напрямку розвитку територіальної громади на підставі бачення перспектив міською владою та населенням, базуючись на загальнодержавній стратегії.
Огляд чинного законодавства дозволив виявити, що законодавче забезпечення стратегічного планування на місцевому рівні не відповідає сучасним потребам розвитку країни та тим реформам, які проводяться у сфері місцевого самоврядування та децентралізації влади. Справа в тому, що відсутній комплексний документ, який би регламентував даний процес стосовно місцевих бюджетів, а положення, що містяться в наявних нормативно-правових актах, є нечіткими та суперечливими.
Стратегічне планування в Україні є недостатньо розвинутим, хоча місцева влада робить позитивні зрушення у даному напрямку, що дозволяє позитивно оцінювати перспективи його застосування. Частіше усього комплексне стратегічне планування застосовується на рівні міст обласного значення, що пов’язано з нагромадженням більшого досвіду у сфері фінансового забезпечення місцевого самоврядування і самостійного розпорядження наявними ресурсами.
Одним з недоліків існуючих підходів у стратегічному плануванні і довгостроковому бюджетному плануванні є розробка нового стратегічного плану після завершення попереднього, або в останній рік його реалізації. Особливістю стратегічного планування є значний рівень невизначеності щодо умов та тенденцій розвитку, які складуться в майбутньому. Тому виникає об’єктивна необхідність в регулярному перегляді вже діючого плану та його актуалізації з урахуванням реалізації попередніх цілей та появи нових. Ми вважаємо, що більш тісна увязка поточного та перспективного планування дасть змогу органам місцевого самоврядування забезпечити безперервність та комплексність процесу планування.
Важливим елементом системи планування капітальних видатків є середньострокове бюджетне планування, що передбачає формування головними розпорядниками бюджетних коштів плану своєї діяльності на середньостроковий період, визначення обсягів необхідних коштів для досягнення поставлених цілей у середньостроковій перспективі (до 5 років) [9].
Особливого значення середньострокове планування набуває при плануванні капітальних бюджетних видатків, адже для цього необхідно виконати комплексний аналіз всіх робіт, які потрібно виконати в процесі реалізації проектів та розробити план дій таким чином, щоб реалізація одного проекту не нівелювала результати реалізації іншого внаслідок неспівпадання графіків виконання робіт по реалізації цих проектів. У 2018 році в Україні був прийнятий закон «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження середньострокового бюджетного планування», яким запроваджено низку нових вимог щодо середньострокового бюджетного планування [10]. Відповідно до них, середньострокове планування на місцевому рівні здійснюється шляхом формування прогнозу місцевого бюджету на 3 роки. Даний прогноз є більш деталізованим порівняно з попередньою практикою.
Зазначеним законом передбачено положення про те, що при плануванні бюджету на наступні бюджетні періоди, орган місцевого самоврядування повинен враховувати обмеження обсягів видатків та дефіциту бюджету, визначені середньостроковим прогнозом і не перевищувати їх. Завдяки цьому встановлюється взаємозв’язок між середньостроковим і короткостроковим плануванням та забезпечується безпосередній вплив середньострокових прогнозів на подальший процес планування, що засвідчує розвиток даного інституту в Україні.
Слід зазначити, що у нас відсутня нормативно-правова база, яка б чітко регламентувала процедуру заявлення й обґрунтування бюджетною установою потреби в капітальних видатках, а також розподіл бюджетних асигнувань інвестиційного характеру розпорядником коштів вищого рівня.
Врахування заявленої потреби в капітальних видатках та розподіл затверджених бюджетних асигнувань розпорядником коштів вищого рівня здебільшого визначаються його суб’єктивною оцінкою щодо доцільності або недоцільності фінансування подібних видатків. Недостатність розроблених норм забезпеченості основними засобами бюджетних установ та відсутність загальних і галузевих критеріїв визначення доцільності бюджетних інвестицій ускладнює процедуру оцінки заявленої потреби в капітальних видатках та вносить до неї елементи корупції [8, с. 32].
Проведене дослідження дозволило виявити неоднозначний стан розвитку системи стратегічного планування, зокрема й бюджетного. Не зважаючи на наявність недоліків, впродовж останніх років спостерігається значна кількість нововведень, спрямованих як на підвищення транспарентності процедур, залучення місцевої громади, так і на удосконалення самого процесу, забезпечення вищого рівня обґрунтованості планів та послідовності їх реалізації. Все це дає підстави очікувати підвищення ефективності планування у майбутньому.
Для вироблення рекомендацій щодо покращення капітального бюджетування на місцевому рівні цікавим є передовий зарубіжний досвід. Так, у США, які характеризуються високим рівнем децентралізації, більшість органів місцевого самоврядування здійснюють окреме планування капітальних бюджетів, які за своєю суттю є аналогічними до бюджету розвитку і призначені для розподілу ресурсів на придбання або будівництво об'єктів з тривалим терміном використання (капітальних видатків). Цей процес часто виходить за рамки річного операційного бюджету [1].
При цьому, для визначення необхідності в капітальних видатках у муніципалітетах США широко використовується довгострокове планування. Часові рамки довгострокового планування становлять 5-20 років, залежно від економічних реалій та бачення політичних лідерів та учасників процесу планування, при цьому такі плани постійно оновлюються з метою їх актуалізації [4].
Показовим є те, що участь у процесі планування беруть не тільки службовці органу місцевої влади, а й представники громадськості та бізнесу. Це дозволяє здійснювати більш комплексний аналіз потреб громади. В той же час, орієнтація широкої громадськості, в першу чергу, на короткострокові, локальні проблеми вимагає ретельного аналізу їх пропозицій для визначення тих, що є дійсно важливими для довгострокового розвитку населеного пункту [5].
Як інструмент середньострокового планування та ключовий елемент системи капітального бюджетування, муніципалітети США широко використовують CIP (capital improvement plan) [3]. Проекти в CIP, зазвичай, групуються за джерелами фінансування, а також деталізуються за рівнем фінансування, що заплановані на різних етапах проекту. Відповідно до досліджень зарубіжних вчених, шестирічний період планування розглядається як найбільш оптимальний і зручний для детального прогнозування капітальних видатків.
При цьому важливим є взаємозв’язок між CIP та стратегічним планом розвитку громади. По суті, CIP є інструментом інтеграції комплексного стратегічного планування яке відображено в генеральній стратегії розвитку громади та секторальних стратегічних планах з фіскальним плануванням і забезпечує встановлення пріоритетів на основі бажаного рівня надання суспільних благ, фізичного стану існуючих активів і наявних ресурсів. Стратегія визначає майбутній характер розвитку та необхідні інфраструктурні потреби, а CIP чітко показує, як капітальні проекти допомагають задовольнити ці потреби [2].
У більшості штатів США функціонує централізована база даних існуючих основних фондів, яка забезпечує відстеження та реєстрацію статусу локальних капітальних активів у межах штату. Єдина база даних значно спрощує процес обліку, робить інвентаризацію більш керованою та доступною для всіх установ та місцевих рад. Крім цього, ведення єдиної бази даних забезпечує вищу ефективність такої діяльності в результаті існування економії від масштабу, що також є важливим аспектом, враховуючи обмеженість ресурсів для капітального бюджетування та необхідність їх найбільш продуктивного використання [11].
На основі баз даних муніципалітети США розробили та використовують системи управління локальними капітальними активами. Суть системи полягає в постійному інженерному аналізі та оцінці стану капітальних активів. Завдяки використанню даної системи муніципалітет здійснює капітальний ремонт та заміну обладнання тоді, коли це є найбільш економічно виправдано, що забезпечує найоптимальніше використання та економію бюджетних коштів [5].
На відміну від операційного бюджету, непостійний характер капітальних видатків означає, що особи, які приймають рішення, не можуть використовувати історичні дані, застосовувати метод екстраполяції для визначення розміру таких витрат на проект. Тому при їх плануванні необхідний більш глибокий і ґрунтовний аналіз проектів. На нашу думку, першим кроком в напрямку підвищення ефективності планування капітальних видатків місцевих бюджетів України має бути відокремлення процесів планування і прийняття бюджету розвитку від аналогічних процесів для поточного бюджету. Для цього існує декілька причин:
Для того, щоб розроблений план максимально відповідав потребам громади, необхідно забезпечити широку участь громадськості та відкритість даного процесу. Члени громади повинні мати можливість брати активну участь у процесі планування: виявляти проблеми, доносити їх до місцевої влади, вносити власні пропозиції щодо перспектив розвитку. Важливим фактором, що впливає на залученість є зворотній зв’язок між громадянами і владою – коли мешканці громади бачать, що їхні ідеї або зауваження беруться до уваги, аналізуються, виконуються, а проблеми виправляються. Це довгий процес, який в результаті дозволить підвищити ефективність та відкритість процесу планування, а також збільшити рівень підтримки влади громадою.
Для забезпечення послідовності планування капітального бюджету органам місцевого самоврядування слід застосовувати інструмент середньострокового капітального планування, схожий на CIP, який використовують муніципалітети США. В даному плані має міститися детальний опис проектів, які повинні бути реалізовані місцевою владою, їх відношення до стратегічних цілей та джерела фінансування. Саме взаємозв’язок з довгостроковим планом розвитку громади і прив’язка необхідних видатків до джерел доходів є тими визначальними характеристиками, якими повинен володіти якісний середньостроковий капітальний план. Його розробка дозволить органам місцевого самоврядування більш послідовно планувати роботи, пов’язані з виконанням проектів капітального бюджету та узгоджувати різні проекти між собою.
Основою для визначення потреб у заміні, ремонті, модернізації капітальних активів має буди єдина база основних фондів місцевої влади. Для зменшення адміністративних витрат вважаємо, що така база повинна бути централізована, а її ведення має належати до компетенцій центральної влади. Місцеві ж громади повинні відраховувати кошти до державного бюджету на підтримку функціонування такої бази даних. Для створення бази даних органи місцевого самоврядування повинні провести суцільну інвентаризацію усіх наявних основних фондів. Інвентаризація має проводитися фаховими спеціалістами за справедливою ринковою вартістю з урахуванням рівнів зносу активів. Для забезпечення неупередженості при оцінці активів можливе залучення незалежних фахівців.
Важливим завданням органів місцевого самоврядування є забезпечення контролю за ефективним та цільовим використанням коштів, які спрямовуються на фінансування програм і проектів, що мають інвестиційний характер. На нашу думку, до найважливіших контрольних заходів при здійсненні капітальних видатків можна віднести фінансовий контроль (перевірка цільового спрямування коштів та ефективності їх витрачання), технологічний контроль (аналіз дотримання технологій при виконанні проекту) та контроль результату (визначення досягнутого ефекту від виконання проекту та його відповідності очікуванням). Результати та висновки, отримані після проведення контрольних заходів, а також оцінку виконання планів місцевих рад з детальним описом проведених дій слід доводити до населення у зрозумілій формі.
Висновки. Дослідження показало недостатній рівень розвитку системи планування капітальних видатків з місцевих бюджетів. Особливої уваги потребують проблеми, пов'язані із запровадженням довгострокового планування бюджетних програм та відсутністю взаємозв’язку та наступності між довгостроковим та середньо- і короткостроковими планами.
Для підвищення ефективності планування необхідно відокремити планування капітальних видатків від планування поточних видатків; запровадити та розвивати науково обґрунтоване середньострокове та довгострокове бюджетне планування; залучати широке коло учасників до процесу планування; створити централізовану базу даних щодо складу та динаміки місцевих активів; запровадити комплексну систему контролю за здійсненням капітальних видатків з місцевих бюджетів, в т. ч. із залученням широких верств громадськості.
Література
References
