Павлов Є. О. Ефективність гарантування мiсцевого самоврядування // Міжнародний науковий журнал "Інтернаука". — 2019. — №2.
Державне управління
УДК 342.4:352
Павлов Єгор Олегович
аспірант кафедри регіонального розвитку та місцевого самоврядування
Харківського регіонального інституту державного управління
Національної академії державного управління при Президентові України
Павлов Егор Олегович
аспирант кафедры регионального развития и местного самоуправления
Харьковского регионального института государственного управления
Национальной академии государственного управления
при Президенте Украины
Pavlov Yehor
Postgraduate of Chair of Regional Development and Local Self-Government
Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the
National Academy of Public Administration under the President of Ukraine
ЕФЕКТИВНІСТЬ ГАРАНТУВАННЯ МIСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГАРАНТИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
THE ORGANIZATIONAL PRINCIPLES OF THE ACTIVITY OF LOCAL SELF-GOVERNMENT AND ITS STRUCTURE
Анотація. Ефективність державного управління залежить від поєднання об'єктивних і суб'єктивних факторів: наукової організації всіх сфер суспільного життя; доцільність і економічність ресурсів; політична стабільність; матеріальні, суспільно-політичні, організаційно-правові, психологічні, етичні фактори та ін.
Ефективність як одна з основних категорій теорії державного управління відображає закони, властиві будь-якого виду діяльності. В європейських країнах ефективність державного управління має на увазі ефективність держави в цілому як єдності трьох гілок влади - законодавчої, виконавчої, судової. Органи державної влади, які разом утворюють систему державного управління, здійснюють відповідні дії щодо функціонування цієї системи і в той же час є незалежним елементом, який може виконувати обмежену за часом функцію, утворюючи окрему внутрішньо замкнуту підсистему з його комплекс взаємодій і процедур, які будуються на основі його інтересів.
Слід зазначити, що сьогоднішня повсякденна ефективність гарантій місцевого самоврядування залежить від ефективності адміністративної реформи. Головне завдання - забезпечити чіткий розподіл функцій місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, і їх роль в організації життя на місцях повинна поступово зростати. В цілому мова йде про останній проблемі бюрократичної адміністративної системи, яка перешкоджає розвитку і економіці держави і суспільства в цілому. Без здійснення вищезазначеної реформи місцеве самоврядування, як показує досвід, не може виконувати ті функції і завдання, які спираються на нього в демократичній державі.
Актуальність проблеми полягає в невідповідності новому поколінню місцевих політиків і муніципальних чиновників, які будуть діяти в принципово новій ситуації. Це, в першу чергу, змінить статус районних і обласних рад, з тим щоб значно скоротити кількість місцевого самоврядування.
Ключові слова: публічне управління, місцеве самоврядування, магдебурзьке право, ефективність місцевого самоврядування, територіальна громада, місцева рада.
Аннотация. Эффективность государственного управления зависит от сочетания объективных и субъективных факторов: научной организации всех сфер общественной жизни; целесообразность и экономичность ресурсов; политическая стабильность; материальные, общественно-политические, организационно-правовые, психологические, этические факторы и др.
Эффективность как одна из основополагающих категорий теории государственного управления отражает законы, присущие любому виду деятельности. В европейских странах эффективность государственного управления подразумевает эффективность государства в целом как единства трех ветвей власти - законодательной, исполнительной, судебной. Органы государственной власти, которые вместе образуют систему государственного управления, осуществляют соответствующие действия в отношении функционирования этой системы и в то же время являются независимым элементом, который может выполнять ограниченную по времени функцию, образуя отдельную внутренне замкнутую подсистему с его комплекс взаимодействий и процедур, которые строятся на основе его интересов.
Следует отметить, что сегодняшняя повседневная эффективность гарантий местного самоуправления зависит от эффективности административной реформы. Главная задача - обеспечить четкое разделение функций местных государственных администраций и органов местного самоуправления, и их роль в организации жизни на местах должна постепенно возрастать. В целом речь идет о последней проблеме бюрократической административной системы, которая препятствует развитию и экономике государства и общества в целом. Без осуществления вышеупомянутой реформы местное самоуправление, как показывает опыт, не может выполнять те функции и задачи, которые опираются на него в демократическом государстве.
Актуальность проблемы заключается в несоответствии новому поколению местных политиков и муниципальных чиновников, которые будут действовать в принципиально новой ситуации. Это, в первую очередь, изменит статус районных и областных советов, с тем чтобы значительно сократить количество местного самоуправления.
Ключевые слова: публичное управление, местное самоуправление, магдебургское право, эффективность местного самоуправления, территориальная община, местный совет.
Summary. The effectiveness of public administration depends on a combination of objective and subjective factors: the scientific organization of all spheres of public life; expediency and cost-effectiveness of resources; political stability; material, socio-political, organizational-legal, psychological, ethical factors, etc.
Efficiency as one of the fundamental categories of the theory of public administration reflects the laws inherent in any kind of activity. In European countries, the effectiveness of public administration implies the effectiveness of the state as a whole as the unity of the three branches of power - legislative, executive, judicial. Public authorities, which together form the system of public administration, carry out appropriate actions regarding the functioning of this system and, at the same time, is an independent element that may have a time-limited function, forming a separate, internally closed subsystem with its complex of interactions and procedures that are built on the basis of its interests.
It should be noted that today's day-to-day effectiveness of the guarantee of local self-government depends on how effective administrative reform will work. Its main task is to ensure a clear separation of functions of local state administrations and local self-government bodies, and their role in organizing life in places should gradually increase. In the whole, we are talking about the final scourge of the bureaucratic administrative system, which impedes the development and economy of the state and the society in general. Without the implementation of the aforementioned reform, local self-government, as experience shows, can not fulfill the functions and tasks that rely on it in a democratic state.
The relevance of the problems lies in the lack of compliance with the new generation of local politicians and municipal officials who will act in a fundamentally new situation. This, in the first place, will change the status of greed, region and general councils, in order to significantly reduce the number of local self-governance.
Key words: public administration, local self-government, Magdeburg law, local government efficiency, territorial community, local council.
Постановка проблеми. На сучасному етапі iнституцiйнi проблеми ефективності гарантування мiсцевого самоврядування стає важливим напрямом суспільної трансформації. Для вирішення проблеми правового забезпечення гарантування місцевого самоврядування необхідне втілення теоретичних та практичних положень концепції реформування місцевого самоврядування.
Важливим із цієї точки зору постає, зокрема, питання щодо реорганізації органів мiсцевого самоврядування (проблеми районних у мiстах рад, проблеми районних i обласних рад, проблеми органiв самоорганiзацiї населення), а також питання регулювання повноважень мiсцевого самоврядування та ефективності їх гарантування в Україні.
Аналіз останніх досліджень. У сучасній науковій літературі гарантування місцевого самоврядування вивчають О. Дорошенко, В. Заблоцький, І.Козюра, В.Пархоменко, А.Ткачук та ін. Фінансово-економічні його складові аналізуються в працях Ю.Дехтяренка, В.Кравченка, О.Лебединської та ін. Правові аспекти розглядаються М.Баймуратовим, О.Батановим, П.Біленчуком, В.Кампо, А.Коваленком, М.Корнієнком, О.Лазором, М.Орзіхом, В.Погорілком, М.Пухтинським, О.Сушинським та інші дослідники. Проте виникає потреба розвязання проблеми ефективності гарантування місцевого самоврядування в Україні.
Метою статті є аналіз ефективності гарантування місцевого самоврядування як об’єкта публічного управління.
Виклад основного матеріалу. Поняття «ефективність державного управління в енциклопедії державного управління, тлумачиться як досягнення поставленої соціальної мети в результаті діяльності органу влади/структурного підрозділу чи окремого управлінця за максимально можливої економії суспільної праці. Ефективність державного управління включає мету, засоби, процес і результат реалізації функцій управлінської підсистеми, що були спрямовані на розв’язання завдань із досягнення бажаного суспільно корисного результату. Ефективність державного управління залежить від сукупності об’єктивних та суб’єктивних чинників: наукової організації всіх сфер суспільного життя; доцільності та економічності використання ресурсів; політичної стабільності; матеріальних, соціально-політичних, організаційно-правових, психологічних, етичних факторів тощо. Ефективність як одна з фундаментальних категорій теорії державного управління відображає закономірності, властиві будь- якому виду діяльності. У країнах Європи під ефективністю державного управління мають на увазі ефективність діяльності держави в цілому як єдності трьох гілок влади – законодавчої, виконавчої, судової. Органи державної влади, що в сукупності утворюють систему державного управління, виконують відповідні дії для функціонування цієї системи і водночас будучи її самостійним елементом, який може мати обмежений у часі термін функціонування, утворюючи відокремлену внутрішньо замкнену підсистему з комплексом взаємодій та процедур, що будуються також з урахуванням її інтересів. Поняття ефективність не тотожне за змістом з поняттям результативність, оскільки за такого спрощеного підходу залишаються поза увагою ресурси (матеріальні, інформаційні, фінансові, людські тощо), використані в процесі творення продукту та досягнення поставлених цілей. Відмінність між ефективністю і результативністю полягає в тому, що результативність пов’язана з технічноюраціональністю, а ефективність – з економічною раціональністю– характеристикою продуманого вибору на підставі розуму та логіки, що передбачає порівняння альтернатив стосовно їхньоїздатності в процесі реалізації сприяти оптимальному розв’язаннюсуспільних проблем, задовольняючи якомога повніше потреби та інтереси всіх зацікавлених сторін. Ефективність залежить від уміння застосовувати принципи та методи управління в процесі досягнення інституціями поставленої соціальної мети, будувати діяльність на паритетних засадах з урахуванням сукупності об’єктивних та суб’єктивних чинників: наукової організації всіх сфер суспільного життя; доцільності та економічності використання ресурсів; політичної стабільності; матеріальних, соціально-політичних, організаційно-правових, психологічних, етичних факторів тощо. Розрізняють три основні поняття ефективності державного управління: загальну соціальну ефективність; ефективність організації і функціонування суб’єктів державного управління; ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб. До критеріїв загальної соціальної ефективності належать ті, які дають можливість бачити і, бажано, вимірювати досягнутий результат через державне управління рівень задоволення назрілих потреб, інтересів і цілей суспільства, окремої соціальної групи, конкретної особи. На їх основі можна визначити найголовніше: зв’язок державного управління і суспільства та готовність першого до забезпечення динаміки і гармонійності другого. З погляду раціональності й ефективності державного управління важливо, щоб задоволення потреб і вирішення породжених ними проблем проходило з належною повнотою і в належний час, при оптимальному використанні суспільних ресурсів. Критерії загальної соціальної ефективності покликані спрямовувати державне управління на потреби і проблеми суспільства та характеризувати управлінський рівень їх вирішення. Вони логічно мають включати не тільки результати суспільного виробництва, а й соціальні наслідки їх споживання, не тільки економічні, а й соціальні, духовно-ідеологічні, психологічні, політичні, історичні, екологічні, демографічні явища, тобто весь спектр відносин і процесів, необхідних для життєдіяльності людини. До критеріїв загальної соціальної ефективності можна зарахувати:
Ефективність роботи системи державного управління визначається трьома складниками:
Впродовж останнього півтора століття концептуальні засади ефективності державного управління пройшли у своєму розвитку ряд етапів:
Орган мiсцевої влади є найбiльш наближеним до населення та безпосередньо вiдповiдає за якiсть послуг, що йому надаються. Цей факт пiдкреслюють не тiльки зарубiжнi, а й українськi фахiвцi: «Управлiння через якiсть нерiдко називають просто «управлiнням якiстю», що являє собою сукупнiсть рiзних стратегiй i процедур дiяльностi, якi об'єднує фiлософiя стратегiї пiдвищення якостi. Утвердження такого розумiння якостi потребує:
Управлiння якiстю включає її оцiнку, забезпечення, контроль та гарантування. Тому при управлiннi й оцiнцi якостi повиннi розглядатися структура або ресурси, процес чи технологiя роботи i результат».
При оцiнцi ефективностi дiяльностi органiв мiсцевої влади використовуються такi поняття як ефективнiсть та продуктивнiсть. Продуктивнiсть спрямована на визначення кiлькостi ресурсiв, що використовуються для надання послуг. Критерiї продуктивностi, зазвичай, виражаються як частина затрат - поточнi затрати, наприклад, у тоннах, при переробцi смiття.
Ефективнiсть спрямована на оцiнювання рiвня надання послуг, який має визначатися за очiкуваними результатами. Це сприяє зосередженню уваги на кiнцевих результатах з урахуванням якостi надання послуги i її впливу на рiвень життя на данiй територiї. Два такi оцiночнi критерiї, як ефективнiсть та продуктивнiсть необхiднi для забезпечення збалансованого пiдходу до самого процесу надання послуг.
Ефективнiсть – це результат, що вiдповiдає витратам на досягнення. Як у приватнiй, так i в публiчнiй сфері ефективнiсть пов'язують iз:
На думку деяких фахiвцiв, сучасна методологiя оцiнки якостi управлiнської дiяльностi має передбачати комплексне дослiдження 3-х її аспектiв, а саме: вимiрювання величини докладених зусиль для отримання бажаного результату; вимiрювання досягнень за результатами дiяльностi; зiставлення досягнень iз зусиллями. Загальний пiдхiд до оцiнки успiшностi дiяльностi й управлiння передбачає застосування таких категорiй, як економiчнiсть, результативнiсть та ефективнiсть.
Бiльш продуктивною є позицiя тих фахiвцiв, якi вирiзняють наступнi критерiї ефективностi дiяльностi органiв мiсцевого самоврядування:
Критерiї ефективностi системи органiв мiсцевого самоврядування повиннi вiдповiдати наступним вимогам:
При всiй рiзноманiтностi критерiїв ефективностi й методiв їхньої оцiнки iснують обов'язковi етапи, що є ключовими складовими будь-якої методики оцiнки ефективностi органiзацiйних систем: постановка завдання, побудова математичної моделi, пошук методу розв'язання, перевiрка й корегування. Механiзм функцiонування мiсцевого самоврядування як органiзацiйної системи становить собою сукупнiсть поставлених цiлей, критерiїв, що характеризують ступiнь їх досягнення, принципiв, функцiй, повноважень, норм, що регламентують роботу системи та її елементiв, форм i методiв впливу на суспiльно-полiтичнi й соцiально-економiчнi процеси з метою забезпечення реалiзацiї прав та свобод людини i громадянина. Сьогоднi проблему пiдвищення ефективностi дiяльностi органів місцевого самоврядування не можна успiшно розв'язати тiльки шляхом здiйснення окремих заходiв. Системнi й органiзацiйнi iнновацiї повиннi мати комплексний характер i бути спрямованими на вдосконалення функцiонування мiсцевого самоврядування як iнституту громадянського суспiльства й пiдсистеми публiчної влади, й окремо органiв та їх структурних пiдроздiлiв. А це, у свою чергу, потребує попереднього аналiзу таких змiн, у тому числi, й щодо їх впливу на пiдвищення чи зниження ефективностi.
Для повнiшого аналiзу ефективностi дiяльностi органiв мiсцевого самоврядування доцiльно також застосовувати методику оцiнки за статичними й динамiчними параметрами їх функцiонування. Серед рiзних органiзацiйних управлiнських структур мiсцевого самоврядування найбiльшого розвитку одержали iєрархiчнi структури, основною особливiстю яких є те, що елементи верхнього рiвня хоча й обумовлюють цiлеспрямовану дiяльнiсть елементiв нижнiх рiвнiв, але не цiлком керують нею. Як показує практика, у багаторiвневих системах, використовуваних для прийняття рiшень, затрачуванi ресурси можуть бути зекономленi тiльки в тому випадку, якщо елементам нижнiх рiвнiв надано вiдповiдний ступiнь свободи. Цей фундаментальний результат теорiї iєрархiчних систем управлiння припускає рацiональний перерозподiл повноважень на нижнi рiвнi управлiння, верхнi ж рiвнi в основному забезпечують координацiю елементiв нижнього рiвня.
Враховуючи вищевикладене, необхiдно зазначити, що на сьогоднiшнiй день, великою мiрою, ефективнiсть гарантування мiсцевого самоврядування залежить вiд того, наскiльки результативно буде працювати адмiнiстративна реформа. Головне її завдання полягає в забезпеченнi чiткого розмежування функцiй мiсцевих державних адмiнiстрацiй та органiв мiсцевого самоврядування, їх роль в органiзацiї життя на мiсцях має поступово зростати. В цiлому мова йде про остаточний злам бюрократичної адмiнiстративної системи, яка гальмує розвиток i економiки держави, i суспiльства взагалi. Без впровадження вищезазначеної реформи мiсцеве самоврядування, як показує досвiд, не в змозi виконати тi функцiї i завдання, що покладаються на нього в демократичнiй державi.
Головна мета адмiнiстративної реформи - змiцнення основ народовладдя через пiдтримку мiсцевого самоврядування як однiєї з пiдвалин демократичного ладу. Адмiнiстративна реформа має забезпечити поступовий перехiд вiд централiзованого державного управлiння до мiсцевого самоврядування шляхом передачi територiальним громадам та утвореним ними органам необхiдних повноважень та матерiально-фiнансових ресурсiв для самостiйного вирiшення значної частини суспiльних справ. Тут надзвичайної актуальностi набуває розв'язання таких питань, як:
Одночасно необхiдно зазначити, що змiни мають проводитися поступово, зберiгаючи в державi полiтичну та соцiальну стабiльнiсть, керованiсть процесами державного регулювання. Таким чином, основою аналiзу ефективностi гарантування мiсцевого самоврядування має бути оцiнка внеску кожного суб'єкта управлiння для досягнення конкретного результату. У системi органiв мiсцевого самоврядування немає конкуренцiї, багато що залежить вiд нас самих, тому i адмiнiстративна реформа в Українi має на метi вдосконалення мiсцевого самоврядування шляхом розширення повноважень i компетенцiї органiв мiсцевого самоврядування на пiдвалинах громадської iнiцiативи.
Тож виходячи з вищевикладеного які основні проблеми ефективності гарантування місцевого самоврядування можно виділити безпосередньо в Харківській області?
Якими ж бачаться oснoвнi напрямки вдoскoналення системи теритoрiальнoї oрганiзацiї державнoї влади та гарантування мiсцевoгo самoврядування не лише в Харківській oбласті, та всій территoрії Україні?
Успiх пoдальшoгo рoзвитку мiсцевoгo самoврядування та йoгo трансфoрмацiї, вiдпoвiднo дo вимoг часу, у вирiшальнiй мiрi залежить вiд кадрiв, фахoвo i свiтoгляднo пiдгoтoвлених дo твoрчoї прoфесiйнoї рoбoти в грoмадi чи oрганах мiсцевoгo самoврядування. Вiд тoгo, в якiй мiрi службoвцi oрганiв мiсцевoгo самoврядування, депутати мiсцевих рад, сiльськi, селищнi, мiськi гoлoви oбiзнанi з мунiципальним правoм, нoвiтнiми технoлoгiями мунiципальнoгo менеджменту, як вoни вoлoдiють вмiннями i навичками вирiшувати пoвсякденнi прoблеми кoнкретнoї теритoрiальнoї грoмади – безпoсередньo залежить рiвень пoслуг, щo надається в системi мiсцевoгo самoврядування, в яких умoвах живе населення вiдпoвiднoгo села, селища, мiста.
Актуальнiсть прoблеми пoлягає в гoстрiй неoбхiднoстi фoрмування нoвoї генерацiї мiсцевих пoлiтикiв та мунiципальних службoвцiв, якi будуть дiяти в принципoвo нoвiй ситуацiї. Це пoв'язанo, перш за все, зi змiнoю статусу грoмад, райoнних i oбласних рад призведе дo значнoгo зменшення кiлькoстi пoсадoвих oсiб мiсцевoгo самoврядування.
Тoму, на часi ствoрення нацioнальнoї системи прoфесiйнoї пiдгoтoвки та пiслядиплoмнoї oсвiти кадрiв мiсцевoгo самoврядування та надання oсвiтнiх пoслуг депутатам мiсцевих рад.
Виснoвки. Oтже, oснoвними прoблемними питаннями, щo заважають рoзвитку та ефективнiй дiяльнoстi мiсцевoгo самoврядування та йoгo гарантування є: вiдсутнiсть чiткoгo рoзпoдiлу функцiй та пoвнoважень мiж oрганами мiсцевoгo самoврядування та oрганами мiсцевoї викoнавчoї влади, щo має бути забезпеченo на закoнoдавчoму рiвнi. Недoстатня самoстiйнiсть у прийняттi рiшень oрганами мiсцевoгo самoврядування, щo стoсується фoрмування мiсцевих бюджетiв та спрямування їх витрат, мoжливoстi ствoрювати дoдаткoвi пoслуги для населення у кiлькoстi, щo визначатиме сам oрган мiсцевoї влади, правo oрганiв мiсцевoгo самoврядування самoстiйнo визначати власну структуру для тoгo, щoб ефективнo викoнувати свoї функцiї. Таким чинoм, ефективність гарантування мiсцевoгo самoврядування в oбластях буде мoжливoю лише при чiткoму закoнoдавчoму визначеннi пoвнoважень та вiдпoвiдальнoстi. Вирiшення питань рoзвитку та змiцнення системи мiсцевoгo управлiння в Українi дoпoмoже вирiшити прoблеми мiсцевoгo самoврядування щoдo ефективнoгo забезпечення грoмадських пoтреб у пoслугах й вчаснoгo їх надання, а такoж сприятиме екoнoмiчнoму рoзвитку країни.
Література
