Голинська О. В. Гендерно-орієнтоване бюджетування як критеріальна основа ефективності бюджетних програм // Міжнародний науковий журнал "Інтернаука". — 2018. — №8.
Державне управління
УДК 336
Голинська Олеся Володимирівна
кандидат наук з державного управління, доцент,
докторант
Одеського регіонального інституту державного управління
НАДУ при Президентові України
Голинская Олеся Владимировна
кандидат наук по государственному управлению, доцент,
докторант
Одесского регионального института государственного управления
НАГУ при Президенте Украины
Golynska Olesya
PhD in Public Administration, Associate Professor,
Doctoral Candidate of the
Odessa Regional Institute for Public Administration of
National Academy for Public Administration under the President of Ukraine
ГЕНДЕРНО-ОРІЄНТОВАНЕ БЮДЖЕТУВАННЯ ЯК КРИТЕРІАЛЬНА ОСНОВА ЕФЕКТИВНОСТІ БЮДЖЕТНИХ ПРОГРАМ
ГЕНДЕРНО-ОРИЕНТИРОВАННОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ КАК КРИТЕРИАЛЬНАЯ ОСНОВА ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ ПРОГРАММ
GENDER-BASED BUDGETING AS THE BASIS FOR THE EFFECTIVENESS OF BUDGET PROGRAMS
Анотація. Стаття розкриває науковий погляд автора на гендерно-орієнтоване бюджетування не лише як на складову публічних фінансів, а й на самостійну категорію методологічного забезпечення системи формування та виконання бюджетів субсидіарного рівня. Значна увага приділена питанням реформування місцевих бюджетів у напрямку вироблення дієвого механізму, який би визначав нові принципи, пов’язані, у першу чергу, із запровадженням такої технології як гендерний бюджетний аналіз. Гендерний бюджетний аналіз розглядається водночас в ключі теоретичної основи, та в ключі концепції, заснованої на історико-культурній генезі розвитку соціально-економічних систем.
Досліджено питання гендерної орієнтації розрахункових контингентів одержувачів бюджетних послуг, на яких зорієнтована реформа з децентралізації. Чітко визначено зв'язок гендерно-орієнтованого бюджетування із концептуальними засадами програмно-цільового методу. Визнано, що гендерний бюджетний аналіз є прогресивним засобом та критеріальною основою ефективності та результативності бюджетних програм. Обґрунтовано гендерну проблематику, яка існує у вітчизняній бюджетній системі, запропоновано методологічні джерела її вирішення.
Ключові слова: гендерно-орієнтоване бюджетування, гендерні проблеми, контингенти, гендерний бюджетний аналіз, гендерно-орієнтований бюджет, історико-культурна традиція, фінансова база, програмно-цільовий метод, реформування.
Аннотация. Статья раскрывает научную идею автора, связанную с его взглядом на гендерно-ориентированное бюджетирование, которое рассматривается как составляющая публичных финансов с одной стороны, и самостоятельная категория методологического обеспечения системы формирования и исполнения бюджетов субсидиарного уровня, с другой. Значительное внимание уделяется вопросам реформирования местных бюджетов в вопросе формирования действенного механизма, который бы определял новые принципы, связанные, в первую очередь, с введением такой технологии как гендерный бюджетный анализ. Гендерный бюджетный анализ рассматривается одновременно как в ключе теоретической основы, так и в ключе концепции, основанной на историко-культурной традиции развития социально-экономических систем.
Исследован вопрос гендерной ориентации расчетных контингентов получателей бюджетных услуг, на которых ориентирована реформа по децентрализации. Четко определена связь гендерно-ориентированного бюджетирования с концептуальными принципами программно-целевого метода. Признано, что гендерный бюджетный анализ является прогрессивным средством и критериальной основой эффективности и результативности бюджетных программ. Обоснована гендерная проблематика, которая существует в отечественной бюджетной системе, предложены методологические источники ее решения.
Ключевые слова: гендерно-ориентированное бюджетирование, гендерные проблемы, контингенты, гендерный бюджетный анализ, гендерно-ориентированный бюджет, историко-культурная традиция, финансовая база, программно-целевой метод, реформирование.
Summary. The article reveals the scientific view of the author on Gender-Oriented Budgeting. In the whole world, in the first place, in European countries, gender-based budgeting is a component of public finances. At the same time, it is an independent category of methodological support for the system of formation and execution of budgets of the subsidiary level. Considerable attention is paid to the issues of reforming local budgets in the direction of developing a functioning mechanism. An effective mechanism must be based on new principles. Principles are related to the introduction of new technology, which in international practices is called "Gender Budget Analysis." Gender budget analysis is considered as a theoretical basis, as well as a concept based on the historical and cultural genesis of the development of socio-economic systems. The article provides a methodology that provides for gender budgeting steps and decodes processes that are carried out at each analytical stage.
The issue of gender orientation of the calculated contingents of the recipients of the budget services was investigated. The principle of subsidiarity, which is at the heart of fiscal decentralization, is also geared towards contingent funding. The link between gender-focused budgeting and the conceptual framework of the program-performance method (PPB) is clearly defined. It is recognized that gender budgeting is a progressive tool for program budgeting. Gender budget analysis is also a criterion for the effectiveness and efficiency of budget programs. The gender perspective is substantiated. It is recognized that in Ukraine it is a statewide and widespread one, because for many years gender issues were left out of the attention of the authorities. This problem exists in the domestic budget system at all its levels. The author proposes methodological sources for solving gender issues in the budget component.
Key words: gender-oriented budgeting, gender problems, contingents, gender budget analysis, gender-oriented budget, historical and cultural tradition, financial base, program-target method, reform.
Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Гендерно-орієнтоване бюджетування (ГОБ) в Україні є новою технологією, направленою на забезпечення рівних прав чоловіків та жінок послугами, які оплачуються за рахунок бюджетних коштів.
Ця синтезія є правдивою, виходячи з абсолютної гендерної рівності податкових систем, положення якої унормовані законодавчо. Платник податків в Україні є цілком гендерно невизначеною категорією контингенту і, оскільки бюджетні послуги є наслідком здійснення бюджетних видатків, які, у свою чергу, формуються виключно як баланс бюджетних доходів, то гендерна видаткова рівність є цілком природною науково-суспільною концепцією. Наукова придатність такої концепції випливає із поглиблення та актуалізації проблем вирішення гендерної дискримінації. Ці проблеми в другій половині ХХ століття виникли, були озвучені та осмислені. З початку ХХІ століття проблема гендерної дискримінації набула світових та навіть цивілізаційних масштабів.
Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми. Проблематика гендерно-орієнтованого бюджетування в Україні досить нова. Актуалізація цих питань почала зароджуватися лише на початку ХХІ століття, тобто зовсім недавно. Такими науковцями та практиками як Т. Марценюк, Т. Іваніна, О. Цюпа, О. Купець, К. Левченко, Г. Ярманова, В. Іщенко, А. Рябчук, Р. Курінько, Н. Грицяк, Т. Василевська, І. Розпутенко підняті проблеми гендерної рівності у соціумі загалом та подолання гендерної дискримінації у секторі державного управління зокрема. В працях цих та інших вітчизняних вчених прослідковується міждисциплінарний підхід до їх вирішення, заснований на положеннях правових, економічних, соціологічних, державно - управлінських наук.
Але у масштабах загальноукраїнської наукової дискусії цей пласт досліджень є обмеженим, коло авторів досить вузьке, а їх погляди потребують узагальнення та синтезу. Можна стверджувати, що у вітчизняній науковій думці проблеми подолання гендерної дискримінації засобами рівного ресурсного забезпечення потреб жінок та чоловіків перебувають у зародковому стані, а отже, щодо даної тематики, то тут нині існує широке дослідницьке поле.
Невирішеними раніше частинами загальної проблеми є наступне. З точки зору стратегічних пріоритетів розвитку українського суспільства, напрямів його соціально-економічної модернізації, реформування теоретичних засад реалізації влади, орієнтованої на її роботодавця (громадянина), а також на конституційну рівність, як основу суспільних цінностей, основними аспектами, що потребують глибокого дослідницького інтересу є питання, пов’язані з реалізацією принципів гендерної рівності, заснованої на балансі задоволення інтересів чоловіків та жінок. Такий баланс є характерним для демократичних розвинених країн, політичний устрій яких пов’язують із соціальним типом державності. Науковий результат щодо обґрунтування та балансу гендерних можливостей доступу до споживання ресурсу досі відсутній. Засобом досягнення такого результату є авторський погляд на гендерно-орієнтоване бюджетування як основу побудови критеріїв ефективності бюджетних програм та інструмент подолання гендерних дисбалансів у доступі до бюджетного ресурсу.
Метою статті є наукове обґрунтування необхідності досягнення балансу доступу до ресурсів, заснованого на гендерній рівності та через необхідність формування гендерно-орієнтованих бюджетів.
Завдання статті полягає у визначенні змісту гендерно-орієнтованого бюджетування, його основних інструментів, зокрема, гендерного бюджетного аналізу, що є прогресивним елементом програмно-цільового методу. Наукова концепція гендерного бюджетного аналізу витікає із проблематики гендерного дисбалансу в доступі до бюджетних ресурсів.
Виклад основного матеріалу дослідження. Гендерна дискримінація, що проявляється у дисбалансі доступу до імперативних ресурсів суспільного розвитку, сконцентрованих у бюджетній системі України дедалі частіше постає предметом фундаментальних та прикладних наукових дискусій. Їх тематика та направленість напряму пов’язана із суспільним значенням проблематики, яка виражена у наступному:
Виходячи з цих позицій, для переформатування української суспільної моралі необхідно обґрунтувати її принципи, виходячи, у тому числі, з матеріально-ресурсної основи функціонування суспільства.
Стосовно публічного управління, такою матеріальною основою виступає бюджетний ресурс. Початковим кроком зміни підходів до бюджетного процесу на гендерній основі є гендерний бюджетний аналіз. Він дозволяє з’ясувати глибинні точки гендерних суперечностей, здійснити пошук шляхів їх нейтралізації, а також забезпечити зміну погляду на бюджет в руслі концепції прямої субсидіарності, яка полягає у повномасштабній реалізації принципу субсидіарності, заснованому на наближенні бюджетних послуг до їх безпосереднього споживача. У гендерному аспекті ми повинні говорити не лише про наближення, а й про врахування інтересів споживача у цих послуга. Природно, що інтереси та потреби жінок відрізняються від інтересів та потреб чоловіків. Наведемо маленький приклад. Потреба у воді середньостатистичної жінки більша ніж середньостатистичного чоловіка, адже вона частіше задіяна у веденні домашнього господарства: пранні, приготуванні їжі, забезпеченні гігієни сім’ї.
Вихідною точкою гендерно-орієнтованого бюджетування є така технологія, як гендерний бюджетний аналіз. Він дозволяє здійснити повномасштабний вплив на бюджетний процес починаючи зі стадії планування та прогнозування, закінчуючи аналізом звітності та контролем ефективності витрачання бюджетних коштів. Цим самим він дозволяє інтегрувати гендерні аспекти у всі етапи бюджетного процесу, включаючи гендерну складову до бюджетних програм за кожним із бюджетних повноважень.
Глобальна мета запровадження системи гендерного бюджетного аналізу в Україні полягає в наступному:
Перш за все слід дослідити комплексну дефініцію «Гендерний бюджетний аналіз». Її комплексність полягає у синтезі двох нових понять. Перше з них «гендерно-орієнтоване бюджетування», друге - «аналіз гендерних потреб». За загально визнаною думкою, гендерно орієнтоване бюджетування (ГОБ) – це інструмент, спрямований на інтеграцію гендерної складової у бюджетний процес. Зважаючи на специфіку вітчизняної бюджетної системи, а також на її механістичну основу, це визначення може бути розширене та трактуватися наступним чином: ГОБ - це комплексний механізм, який дозволяє через свої функціональні складові шляхом об’єкт-суб’єктного впливу реалізувати інтереси та потреби жінок і чоловіків з позицій їх гендерної рівності. Таке визначення відображає більш широкий спектр позицій та дозволяє прокласти більшу кількість наукових компарацій, розвинувши першу складову загальної дефініції.
Друга складова дефініції випливає з першої та, власне, направлена на реалізацію ключового принципу бюджетної системи – принципу субсидіарності, який вже згадувався нами. В основі принципу лежать потреби та інтереси конкретної людини як джерело розрахунку вартості бюджетної послуги. Ця вартість є елементарної часткою ресурсної складової будь-якої бюджетної програми. Результатна складова програми виражається за допомогою системи результативних показників, які і мають демонструвати гендерні потреби як за номенклатурою, так і за числовим значенням. Формуючи ці показники, головний розпорядник коштів повинен врахувати гендерні потреби та інтереси кожної категорії одержувачів бюджетних коштів, які, як правило, вимірюються у вигляді контингентів та мережі. З цих позицій визначення ГОБ тісно зв’язане своєю сутністю із поняттям «Програмно-цільове бюджетування».
Така логіка співвідносності понять наштовхує на думку про ієрархію опцій програмно-цільового методу та ГОБ. Ця ієрархія демонструє директивне превалювання ПЦМ з необхідністю вбудови до його структурних елементів позицій пов’язаних з ГОБ. Так, наприклад, мета бюджетної програми, її завдання для того аби реалізувати принцип субсидіарності мають демонструвати гендерний компонент. До складу нормативного забезпечення бюджетної програми слід включати положення статті 24 Конституції України, яка проголошує рівність конституційних прав і свобод громадян України, а рівність прав жінок і чоловіків забезпечується наданням рівних можливостей у громадсько-політичній і культурній діяльності, у здобутті освіти і професійній і підготовці, у праці та винагороді за неї [3].
До переліку нормативного забезпечення бюджетних програм слід також включати Закон України «Про забезпечення рівних прав жінок і чоловіків» [4]. Цей закон є наріжним нормативно-правовим актом, що декларує паритет потреб жінок та чоловіків в життєдіяльності суспільства, а також суспільну нетерпимість до дискримінації за ознакою статі. У цьому ключі слід також згадати, що Україна ратифікувала низку міжнародних норм, спрямованих на досягнення гендерної рівності [5, c.2-3]:
Гендерний бюджетний аналіз є першим компонентом роботи з ГОБ, його базові засади спрямовані на реалізацію другого компоненту, пов’язаного із змінами у бюджетних програмах та бюджетах. Реалізація цих компонентів має призвести до системної інтеграції ГОБ у бюджетний процес.
Всі три компоненти пов’язані як структурно, так і процедурно, адже бюджетний процес побудований за ПЦМ дає можливість втілити ГОБ на всіх своїх стадіях, і обґрунтуванням є гендерний бюджетний аналіз.
В процесному плані такий аналіз представляє собою покроковий алгоритм:
За другим компонентом, пов’язаним зі внесенням змін до бюджетів за результатами гендерного аналізу, метою є забезпечення реалізації рекомендацій, визначених за кроком 5, та внесення змін до порядку функціональної діяльності головного розпорядника коштів (або розпорядника нижчого рівня чи одержувача), пов’язаних із врахуванням гендерного компоненту. Наступним кроком за другим компонентом є моніторинг та оцінка результатів включення гендерного компоненту до програми. Оцінка результатів може зводитись до відповідей на такі запитання:
Найбільш простим способом здійснення оцінки гендерної ефективності є просте опитування шляхом анкетування. Але у структурі контингентів одержувачів бюджетних послуг таке опитування може здійснюватися лише вибірково, а статистичний зріз є досить обмеженим.
Перспективами подальших наукових досліджень є пошук шляхів оцінки ефективності реалізації результатів гендерного аналізу. В першому наближенні це може бути інтегрований індекс гендерної чутливості, який включає комплекс показників у розрізі ефективності, якості, результативності. Цей індекс може виступати своєрідним структурним елементом загального індексу ефективності бюджетних програм та коригувати шкалу ефективності шляхом включення до неї критерій гендерної чутливості.
За такого підходу прийняття бюджетних рішень, яке здійснюється за результатами оцінки ефективності бюджетної програми, відбувається з урахуванням гендерного компоненту, вираженого в критерії гендерної чутливості. З іншого боку, необхідність обрахунку індексу гендерної чутливості підштовхне головних розпорядників коштів до необхідності своєчасного внесення змін до програм, коригуючи їх мету, завдання, номенклатуру та значення результативних показників тощо. Прийняття бюджетних рішень на гендерній основі дозволить прискорити інституційну перебудову бюджетної системи у напрямку посилення ролі принципу субсидіарності як наріжного принципу бюджетної децентралізації в Україні. У рамках гендерного бюджетного аналізу відправною точкою управлінських рішень слугуватимуть не лише аналітичні висновки, а й нові запитання і нова тематика, що виникатиме при заглибленні у проблеми бюджетування орієнтованого на гендерні інтереси.
Одним з найбільш важливих механістичних впливів гендерного бюджетного аналізу є втручання у суб’єкт-об’єктні відносини між фінансовими органами, головними розпорядниками та громадськістю. В цьому зв’язку виникає проблема гендерної прозорості управлінських рішень щодо бюджету, вона є запорукою відкритості таких рішень, а також їх неупередженості щодо окремих груп споживачів бюджетних послуг. Дотичним до такої проблематики є вплив гендерно-орієнтованих бюджетних видатків на соціально-економічні можливості жінок та чоловіків, які пов’язані із різнонаправленими ризиками та шляхами їх вирішення, виходячи з можливостей різних гендерних груп.
Аналіз процесу прийняття рішень про запровадження гендерної складової передбачає з’ясування супутніх питань:
В публічному управлінні гендерний вплив на бюджетні рішення необхідно оцінювати виходячи з результатів роботи кожного окремого розпорядника. Кількісний аналіз таких результатів необхідно поєднувати з якісними показниками, зокрема методом фокус-груп, опитувань, рейтингування. Стосовно об’єктів впливу корінним питанням є з’ясування природи бюджетних послуг, способу їх фінансування та бюджетної ефективності для різних гендерних груп.
Література
